საქართველოში სოფლის მეურნეობა ტრადიციულ და ქვეყნის ეკონომიკისთვის პრიორიტეტულ მიმართულებად მიიჩნევა. იგი მნიშვნელოვან როლს თამაშობს სოფლად მცხოვრები მოსახლეობის (მთლიანი მოსახლეობის 40%-ის) კეთილდღეობისთვის ვინაიდან მათი დასაქმებისა და შემოსავლის მთავარი წყაროა. ამასთანავე, სოფლის მეურნეობას მნიშვნელოვანი ადგილი უკავია ექსპორტში, 2021-2023 წლებში სასოფლო-სამეურნეო პროდუქციის ექსპორტმა ქვეყნის მთლიანი ექსპორტის, საშუალოდ, 24% შეადგინა. შესაბამისად, დარგის განვითარების ხელშესაწყობად გარემოს დაცვისა და სოფლის მეურნეობის სამინისტროს ინიციატივით არაერთი სახელმწიფო პროგრამა/პროექტი მოქმედებს, რომლის განმახორციელებელი ა(ა)იპ − სოფლის განვითარების სააგენტოა. აღნიშნულ სოფლის მეურნეობის მხარდამჭერ პროგრამებში/პროექტებში 2021-2023 წლებში 17-24 ათასამდე ბენეფიციარმა მიიღო მონაწილეობა, ხოლო თანადაფინანსების თანხა 400 მილიონ ლარამდე მერყეობდა.
მიზნობრივი პროგრამების განხორციელებასთან ერთად სააგენტოს ერთ-ერთი ძირითადი ფუნქცია ფერმათა/ფერმერთა რეესტრის წარმოებაა, რომელიც ხელს უწყობს სახელმწიფო პროგრამების/პროექტების პოტენციური ბენეფიციარების გამოვლენას და ქმნის შესაძლებლობას, შესაბამისმა პასუხისმგებელმა ორგანოებმა უფრო მარტივად, რესურსების ნაკლები დანახარჯებით, მიზანმიმართულად დაგეგმონ და განახორციელონ სახელმწიფო პროგრამები. ამასთანავე, ფერმათა/ფერმერთა რეესტრის შექმნა თანხვედრაშია „ევროპის სამეზობლო პროგრამა სოფლის მეურნეობისა და სოფლის განვითარებისათვის” − ENPARD-ის მეორე ფაზით გათვალისწინებული ერთ-ერთი ვალდებულების შესრულებასთან, რაც CAP-ის მოთხოვნებთან შესაბამისობისკენ გადადგმული ერთ-ერთი ნაბიჯია. პროექტის განხორციელებაში საქართველოს ევროკავშირი, გაეროს განვითარების პროგრამა (UNDP) და FAO უჭერენ მხარს.
ფერმათა/ფერმერთა რეესტრის ფორმირების პროცესი 2018 წლის აგვისტოდან, მთავრობის დადგენილების საფუძველზე დაიწყო და მიზნად ისახავს საქართველოს მასშტაბით სასოფლო-სამეურნეო საქმიანობით დაკავებული პირების, მათი საქმიანობის სფეროებისა და საკუთრებაში/სარგებლობაში არსებული სასოფლო-სამეურნეო აქტივების შესახებ ინფორმაციის ერთიან ელექტრონულ ბაზაში კონსოლიდაციას. საწყის ეტაპზე რეესტრის წარმოება მიმდინარეობდა ექსელის ბაზაში, რომლის იმპორტირებაც კონტრაქტორი კომპანია ABACO-ს ელექტრონულ სისტემაში 2020 წლის იანვარში განხორციელდა. ABACO სპეციალიზებულია GIS7 პროგრამული უზრუნველყოფის, ადმინისტრირებისა და კონტროლის სისტემებზე და მისი ტექნოლოგიები სამინისტროს სისტემაში 2014 წლიდან ინერგება, სამინისტროს სისტემაში შემავალი ყველა უწყებისათვის უნიფიცირებული და საერთო ინფორმაციული ბაზის შექმნის მიზნით.
ზემოაღნიშნული გარემოებების მნიშვნელობიდან გამომდინარე, აუდიტის სამსახურმა შეისწავლა რეესტრის ფორმირებასა და მის ადმინისტრირებასთან დაკავშირებული საკითხები 2021 წლიდან 2024 წლის აგვისტომდე.
აუდიტის ობიექტებად განისაზღვრა:
• ა(ა)იპ − სოფლის განვითარების სააგენტო;
• გარემოს დაცვისა და სოფლის მეურნეობის სამინისტრო.
აუდიტის შედეგად გამოვლინდა შემდეგი მიგნებები:
რეგისტრაციის გეგმა-გრაფიკი და პროგრესი
ფერმათა/ფერმერთა რეესტრში რეგისტრირებული სუბიექტების რაოდენობა სასოფლო-სამეურნეო საქმიანობით დაკავებული ფიზიკური/იურიდიული პირების მთლიანი რაოდენობის 32%-ს შეადგენს. სოფლის მეურნეობისა და სოფლის განვითარების 2021-2027 წლების სტრატეგიის სამოქმედო გეგმით განსაზღვრულია 2021-2027 წლებში დასარეგისტრირებელი პირების მინიმალური ოდენობები, თუმცა არ არის იდენტიფიცირებული ის სავარაუდო თარიღი, რომლისთვისაც იგეგმება საბაზისო რეესტრის ფორმირების პროცესის დასრულება.
ფერმათა/ფერმერთა რეესტრის ფორმირების პროცესი
ფერმათა/ფერმერთა რეესტრში რეგისტრაცია შესაძლებელია მხოლოდ სატელეფონო ინტერვიუს მეშვეობით, რომლის დროსაც ოპერატორი უკავშირდება რესპონდენტს და ავსებს შესაბამის ველებს ABACO-ს სისტემაში. ყველა ველი ივსება მანუალურად ოპერატორის მიერ, ინტერვიუს დროს მიღებული ინფორმაციის საფუძველზე, გარდა პირის საკუთრებაში არსებული უძრავი ქონების შესახებ ინფორმაციისა, აღნიშნულ მონაცემებს ოპერატორი იღებს სოფლის განვითარების სააგენტოსა და საჯარო რეესტრს შორის გაფორმებული შეთანხმების შედეგად შემუშავებული პორტალიდან, სადაც პირის პირადი ნომრის მითითების შემთხვევაში, ჩანს მასზე რეგისტრირებული ქონების შესახებ დეტალები. მონაცემები ოპერატორს ანკეტაში გადააქვს ხელით, რაც წარმოქმნის ადამიანური შეცდომის რისკს. ასევე ვინაიდან ანკეტა ივსება მხოლოდ რესპონდენტთან ინტერვიუს საფუძველზე და არ არის დაკავშირებული არც ერთ სხვა წყაროსთან, რის საშუალებითაც დაზუსტდებოდა, სხვადასხვა უწყებაში, ოფიციალური სახით არსებული ინფორმაცია ბენეფიციარის შესახებ, რეესტრის ჩანაწერების სისრულე და სიზუსტე ვერ დასტურდება.
FAO-ს რეკომენდაციებით ყველაზე ეფექტიან პრაქტიკად ევროკავშირში აპრობირებული გამოცდილება ითვლება, როდესაც ფერმათა რეესტრის ფორმირებისთვის გამოყენებულია სხვადასხვა გარე წყაროდან ავტომატიზებული პროცესებით მიღებული ინფორმაცია, ქვეყანაში არსებული სისტემების გათვალისწინებით.
ფერმათა/ფერმერთა შესახებ მოგროვებული ინფორმაციის სისრულისა და სიზუსტის შესახებ რწმუნების მისაღებად საჭიროა ინფორმაციის გაზიარება, სულ მცირე, შემდეგ უწყებებთან:
• სერვისების განვითარების სააგენტო - პირის იდენტიფიცირებისთვის საჭირო მონაცემები;
• საჯარო რეესტრის ეროვნული სააგენტო - პირის საკუთრებაში ან სარგებლობაში არსებული უძრავი ქონების შესახებ ინფორმაცია;
• სურსათის ეროვნული სააგენტო - პირის სახელზე რეგისტრირებული ცხოველებისა და მათი სადგომის შესახებ ინფორმაცია;
• მომსახურების სააგენტო - პირის სახელზე რეგისტრირებული გარკვეული ტიპის სასოფლო-სამეურნეო ტექნიკა.
აღსანიშნავია, რომ ფერმათა/ფერმერთა ერთიან რეესტრში სასოფლო-სამეურნეო საქმიანობით დაკავებულ პირთა რეგისტრაციისას ფიზიკური პირის მონაცემების ვერიფიკაციის მიზნით, 2021 წელს გაფორმდა სამმხრივი ხელშეკრულება სააგენტოს, ციფრული მმართველობის სააგენტოსა (ცმს) და სერვისების განვითარების სააგენტოს (სსგს) შორის, ცმს-ს მონაცემთა გაცვლის ერთიანი სისტემის მეშვეობით, სსგს-ს მონაცემთა ელექტრონულ ბაზაზე სააგენტოს რეალურ დროში დაშვების შესახებ. მიუხედავად იმისა, რომ სერვისის შუალედური ვერსია 2022 წელს მომზადდა, სხვადასხვა მიზეზის გამო მისი სრულყოფილად დანერგვა არ განხორციელებულა, შესაბამისად, აღნიშნული ინფორმაციის გაცვლისა და ავტომატური განახლება-ვერიფიკაციის პროცესი არ მიმდინარეობს. ასევე გაფორმებულია მემორანდუმი სააგენტოსა და სსიპ − სურსათის ეროვნულ სააგენტოს შორის ცხოველთა იდენტიფიკაცია -რეგისტრაციისა და მათი სადგომის/დროებითი სადგომის რეგისტრაციის ერთიან ბაზაზე რეალურ დროში დაშვების შესახებ.
რეესტრის ფორმირების არაავტომატიზებული პროცესების გამო, ფერმერის/ფერმის შესახებ ჩანაწერების განახლება არ ხდება, ბაზებში დაცული ინფორმაცია სტატიკურია, არ იცვლება რეალურ დროში ან/და გარკვეული პერიოდულობით. აქედან გამომდინარე, არსებობს მაღალი ალბათობა იმისა, რომ ჩანაწერების არსებითი ნაწილი (განსაკუთრებით ადრეულ ეტაპზე რეგისტრირებული პირების შესახებ) კონკრეტული პერიოდისთვის აღარ არის რელევანტური და ვერ იქნება გამოყენებული რეესტრის მიზნებისათვის.
რეესტრის ტექნოლოგიური უზრუნველყოფა
ფერმათა/ფერმერთა რეგისტრაცია წარმოებს ვებაპლიკაცია ABACO spa-ში, რომლის სერვისის მიმწოდებელი და პროგრამული მხარდამჭერი ამავე სახელწოდების იტალიური კომპანიაა. მხარეთა შორის (ABACO, სააგენტო, სამინისტრო) უფლება-მოვალეობების გამიჯვნის ფორმალურად დამტკიცებული დოკუმენტი არ არსებობს, გაფორმებული ხელშეკრულებებით გათვალისწინებულია მუხლი − „მხარეთა ვალდებულებები“, თუმცა აღნიშნული მუხლი ზოგადი ხასიათისაა და მოიცავს მხოლოდ კონტრაქტორის მხრიდან კონკრეტული სერვისის ფარგლებში ნაკისრი ვალდებულებების შესრულებას, ასევე არ არის გაწერილი სერვისის მომხმარებლების უფლება-მოვალეობები.
აღსანიშნავია, რომ სერვისის მოწოდების შემდგომ მიღება-ჩაბარების აქტს ხელს აწერს სამინისტროს წარმომადგენელი, თუმცა ABACO-ს სისტემაში ცვლილების ტესტირება ხორციელდება სააგენტოს მიერ, რომელიც არ უზრუნველყოფს ტესტირების შედეგების შესახებ დასკვნის/ანგარიშის მომზადებასა და სამინისტროსთვის წარდგენას.
ხელშეკრულებებში ასევე არ კონკრეტდება მხარეთა შორის პროგრამული მხარდაჭერის პირობები და ფორმატი. სააგენტოსა და სამინისტროში არსებული პრაქტიკით, კონტრაქტორისგან მხარდაჭერის სერვისის მოთხოვნა შესაძლებელია დაინტერესებული პირის ან IT დეპარტამენტის მიერ ელფოსტის საშუალებით, რომლისთვისაც არ გამოიყენება რაიმე სახის სტანდარტული ფორმატი. აუდიტორული პროცედურებით დასტურდება, რომ ყველა მოთხოვნილი ცვლილება ან/და პროგრამული ხარვეზის შესახებ შეტყობინება მომწოდებელი კომპანიის მიერ გათვალისწინებულია/გამოსწორებულია, თუმცა ვერ ხდება იმის განსაზღვრა თუ რა დრო დასჭირდა ან/და რამდენად ეფექტიანი იყო გაწეული მომსახურება და რა პოტენციური გავლენა შესაძლებელია ჰქონოდა არასათანადო სერვისს რეგისტრაციის პროცესზე.
მონაცემთა ბაზის სარეზერვო ასლების მართვა BCM-ის განუყოფელი ნაწილია, ვინაიდან უზრუნველყოფს კრიტიკული მონაცემების დაცვასა და აღდგენის შესაძლებლობას საგანგებო სიტუაციებში. სარეზერვო ასლების აღებას უზრუნველყოფს სამინისტრო, ცენტრალიზებული აპლიკაციის საშუალებით. ავტომატურ რეჟიმში, წინასწარ გაწერილი პარამეტრებით ყოველდღიურად ხორციელდება − ეტაპობრივი (Incremental Backup), ხოლო კვირაში ერთხელ − სრული სარეზერვო ასლის აღება (Full Backup). არ ხორციელდება სარეზერვო ასლების აღდგენადობის ტესტირება და ასევე − მონაცემთა ბაზის რეპლიკაცია, რაც ზრდის ინფორმაციაზე ხელმისაწვდომობის ან/და დაკარგვის რისკს ისეთი გაუთვალისწინებელი შემთხვევების დროს, როგორებიცაა ტექნიკური გაუმართაობა, სტიქიური მოვლენები და სხვა შემაფერხებელი ფაქტორები. აღნიშნული ნაკლოვანება საფრთხეს უქმნის ბიზნესპროცესის უწყვეტობას (BCP) და ავარიულ აღდგენადობას (DRP), რაც რისკის ქვეშ აყენებს ფერმათა/ფერმერთა რეესტრის პროექტის ბიზნესპროცესს.
აუდიტორული პროცედურებით ასევე გამოვლინდა ლოგირების პროცესის ნაკლოვანებები და IT ოპერაციებთან დაკავშირებული ხარვეზები ისეთ საკითხებთან მიმართებით, როგორებიცაა პაროლის კონფიგურაციები, ანტივირუსი და სხვ.
