სახელმწიფო ავტოპარკის მართვისა და რეგულირების საკითხების უწყებათაშორისი სისტემური შესაბამისობის აუდიტის ანგარიში

საერთო დანიშნულების სახელმწიფო მომსახურება 13 სექტემბერი, 2019

პერიოდი: 2017

სახელმწიფო აუდიტის სამსახურმა ჩაატარა სახელმწიფო ავტოპარკის მართვისა და რეგულირების საკითხების უწყებათაშორისი სისტემური შესაბამისობის აუდიტი, რომელიც 2017 წელს მოიცავს.

სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის მიერ ჩატარებული სხვადასხვა ორგანიზაციის აუდიტების შედეგად, სისტემატურად ვლინდებოდა ავტოპარკთან დაკავშირებით გარკვეული სახის ხარვეზები, რომელთა აღმოფხვრაც წლების განმავლობაში ვერ ხდებოდა. სახელმწიფო ავტოპარკის ოპტიმიზაციის და ხარჯების შემცირების მიზნით, 2014 წლის 6 თებერვალს გამოიცა საქართველოს მთავრობის N121 დადგენილება, „სახელმწიფო ავტოპარკის გადანაწილების, კლასიფიკაციის და სამსახურებრივი ავტომანქანის შესყიდვის წესი“. სახელმწიფო აუდიტის სამსახურმა მიზანშეწონილად მიიჩნია, შეესწავლა მთავრობის N121 დადგენილების ამოქმედების შემდგომ სახელმწიფო ავტოპარკის მართვისა და რეგულირების საკითხები.

აუდიტის შედეგად გამოვლინდა შემდეგი მნიშვნელოვანი მიგნებები და ნაკლოვანებები:

ოპტიმიზაციის გეგმები არ არის დამტკიცებული 2014 წელს1 სახელმწიფო უწყებებს დაევალათ ავტოპარკის ოპტიმიზაციის გეგმების შედგენა და სახელმწიფო კომისიისთვის წარდგენა, რაც 2018 წლის 31 დეკემბრის მდგომარეობითაც არ არის დამტკიცებული. შედეგად, მთავრობის N121 დადგენილების უმთავრესი მიზანი, სახელმწიფო ავტოპარკის ოპტიმიზაცია მიღწეული არ არის.

ავტომობილები ფუნქციური დატვირთვის შესაბამისად არ არის კლასიფიცირებული მთავრობის დადგენილებით,3 სახელმწიფო ავტოპარკი სარგებლობის ფორმირების მიხედვით იყოფა განპიროვნებულ და სამორიგეო ფუნქციის მქონე ავტომობილებად. გარდა ამისა, ორგანიზაციების სპეციფიკიდან გამომდინარე, განსაზღვრულია სპეციალიზებული და ოპერატიული დანიშნულების ავტომობილები. შესწავლილი 4,052 ერთეული ავტომობილიდან, 1,879-ს დადგენილებით განსაზღვრული სარგებლობის ფორმებიდან (განპიროვნებული, სამორიგეო, ოპერატიული, სპეციალური დანიშნულების), კლასიფიკაციის არც ერთი ფორმა არ აქვს მინიჭებული.

სარგებლობის ფორმის განუსაზღვრელობის გამო, აღნიშნულ ავტომობილებზე მთავრობის დადგენილებით დაწესებული შეზღუდვების გავრცელება არ ხორციელდება, რაც ხელს უშლის დადგენილებით განსაზღვრული მიზნის, სახელმწიფო ავტოპარკის ოპტიმიზაციის მიღწევას.

დადგენილებით განსაზღვრულზე მეტი ავტომობილების რიცხოვნობა საქართველოს მთავრობის დადგენილებით,4 თითოეული დაწესებულებისთვის განისაზღვრა განპიროვნებული ავტომობილებით მოსარგებლე თანამდებობის პირთა ჩამონათვალი და სამორიგეო ავტომობილების ზღვრული ოდენობები, შემდეგი პროპორციით: 100 საშტატო რიცხოვნობამდე დაწესებულების შემთხვევაში −1 (ერთი) სამორიგეო ავტომობილი ყოველ 20 საშტატო ერთეულზე, ხოლო ყოველ დანარჩენ 50 საშტატო ერთეულზე − დამატებით 1 (ერთი) ავტომობილი. შესწავლილი 34 ორგანიზაციიდან 14-ში ავტომობილების რაოდენობა მთავრობის დადგენილებით განსაზღვრულს 401 ერთეულით აღემატება, რითაც არ არის გათვალისწინებული მთავრობის დადგენილების მოთხოვნები. დადგენილზე მეტი რაოდენობის და არაკლასიფიცირებული ავტოპარკი იძლევა შესაძლებლობას, რომ სამსახურებრივი ავტომობილით სარგებლობდეს ისეთი თანამშრომელი, რომელსაც თანამდებობრივად არ ეკუთვნის სამსახურებრივი ავტომობილით სარგებლობა.

ავტომობილების შესყიდვისას ტექნიკური მოთხოვნების დაუცველობა მთავრობის დადგენილების მიხედვით, ავტომობილები კლასიფიცირდება ოთხ კატეგორიად და სპეციალიზებული კლასის ავტომობილებად. თითოეული კლასის ავტომობილისთვის მოცემულია ფლობის ღირებულების ზღვრული ოდენობა და განსაზღვრულია კონკრეტული კლასით სარგებლობის უფლების მქონე პირთა კატეგორია/თანამდებობა. ასევე, იმ შემთხვევაში, თუკი შემსყიდველი ორგანიზაციის საჭიროებიდან გამომდინარე ავტოსატრანსპორტო საშუალების სპეციფიკაცია განსხვავებულია ამ წესით დადგენილი სტანდარტებისგან, შემსყიდველი ორგანიზაცია ვალდებულია აღნიშნული სპეციფიკაციის ამსახველი პარამეტრები წარუდგინოს სამთავრობო კომისიას გადაწყვეტილების მისაღებად. დადგენილების ძალაში შესვლის შემდეგ, შეძენილი 274 ავტომობილიდან, მთავრობის დადგენილების მოთხოვნების დაცვით შესყიდულია მხოლოდ 59 ერთეული, ხოლო 5 (ხუთი) ორგანიზაციის მიერ შესყიდული 215 ავტომობილიდან 23 ერთეული შეძენილია მხოლოდ ავტომობილის ღირებულებით, ნაცვლად ზღვრული ფლობის ღირებულების გათვალისწინებისა,6 ხოლო 192 ერთეული სპეციალიზებული ავტომობილი (მათ შორის 96 ერთეული საგამოცდო, ხოლო დანარჩენი 96 დაცვის პოლიციის სპეციალიზებული), შეძენლია სამთავრობო კომისიასთან შეუთანხმებლად.

დადგენილება არ იძლევა ალტერნატიულ ენერგიაზე მომუშავე ავტომობილის შესყიდვის შესაძლებლობას მთავრობის დადგენილებაში მოცემული მოთხოვნები არ იძლევა ალტერნატიულ ენერგიაზე მომუშავე (მაგალითად: ჰიბრიდული და ელექტროავტომობილები) ავტომობილების შეძენის შესაძლებლობას, რაც, თავის მხრივ, ზღუდავს საწვავის და ავტომობილების საექსპლოატაციოდ საჭირო ფინანსების ეკონომიურ ხარჯვას და ეკოლოგიურად სუფთა სატრანსპორტო სისტემების ხელშეწყობას.

დადგენილება ავტომობილების შეძენამდე არ ითვალისწინებს ხარჯეფექტურობის ანალიზს მსოფლიოში დანერგილი საუკეთესო პრაქტიკების მიხედვით, ნებისმიერი სატრანსპორტო საშუალების შეძენამდე, ხორციელდება ხარჯსარგებლიანობის ანალიზი (Cost-benefit analysis). აღნიშნული პრინციპით საქმიანობა ეხმარება სახელმწიფო ავტოპარკის მართვის ორგანოებს, აკონტროლონ რამდენად დროულია და ხარჯეფექტურია ავტოპარკის განახლება. კანონმდებლობა არ ითვალისწინებს სახელმწიფო ავტოპარკის მართვაში ხარჯეფექტურობის ანალიზის პრინციპებს და ის არც პრაქტიკაშია დანერგილი.

სამორიგეო ავტომობილების განკარგვისას გამოვლენილი ნაკლოვანებები მთავრობის დადგენილებით,7 „სამორიგეო ავტომობილი − ზოგადი სამსახურებრივი საჭიროებიდან გამომდინარე დაკისრებული სამსახურებრივი მოვალეობების შესასრულებლად განკუთვნილი ავტოსატრანსპორტო საშუალებაა, რომელიც გამოიყოფა ყოველი კონკრეტული მოთხოვნის საფუძველზე დაწესებულების კონკრეტულ თანამშრომელზე“. შესწავლილი 34 უწყებიდან − 1-ში სრულყოფილად, 1-ში ნაწილობრივ, ხოლო 32-ში არ ხდება სამორიგეო ავტომობილების დანიშნულებისამებრ გამოყენების კონტროლი, რაც სამორიგეო ავტომობილის არადანიშნულებით გამოყენების შესაძლებლობას იძლევა.

საწვავის ხარჯვასთან დაკავშირებული ნაკლოვანებები აუდიტის შედეგად ავტომობილების მიერ მოხმარებულ საწვავთან დაკავშირებით გამოვლინდა შემდეგი ნაკლოვანებები:

აუდიტით შესწავლილი 34 ორგანიზაციების მიერ, საწვავის ლიმიტების განსაზღვრის წინაპიროებები არ არის ჩამოყალიბებული;
შერჩეული 8 ორგანიზაციის 33 ავტომობილიდან, განხორციელდა 17 ერთეული ავტომობილის შემოწმება საწვავის ავზის ზუსტი ტევადობის დასადგენად, საიდანაც 8 შემთხვევაში დადასტურდა აგაის მონაცემებით დაფიქსირებული ოდენობის საწვავის ჩასხმის შესაძლებლობა, 9 შემთხვევაში ვერ დადასტურდა, ხოლო 16 ავტომობილი არ გამოცხადდა შესამოწმებლად;
12 ორგანიზაციაში გამოვლინდა ჯამში 875 შემთხვევა, როდესაც განპიროვნებული ავტომობილით მოსარგებლე პირების შვებულებაში/მივლინებაში ყოფნის პერიოდში, ხდებოდა ავტომობილების ექსპლოატაცია. აუდიტის ობიექტებიდან (შსს-ს სტრუტურული ერთეულები) მიღებული განმარტებით, მოხელის შვებულებაში ყოფნისას ავტომობილით სარგებლობა აიხსნება სამსახურებრივი სპეციფიკიდან გამომდინარე, რადგან გაუთვალისწინებელი შემთხვევების გამო, ხშირად ხდება საჭირო, უმოკლეს დროში შვებულებისას მოხელის გამოძახება, თუმცა შვებულებაში მყოფი პირისთვის სპეციფიკურობიდან გამომდინარე, ავტომობილის გადაცემის დამადასტურებელი რაიმე დოკუმენტი და საკანონმდებლო ჩარჩო, რომელიც უფლებას დართავდა გარკვეულ პირთა წრეს − შვებულების პერიოდშიც ესარგებლა სამსახურებრივი ავტომობილით, არ არსებობს;
შესწავლილი 34 ორგანიზაციიდან 6-ში, გარდა სამსახურებრივი მანქანებისა, კანონმდებლობის შესაბამისად, საწვავის ლიმიტი დაწესებული იყო თანამშრომლების პირად მანქანებზე. თუმცა, დაუსაბუთებელია კონკრეტულ თანამშრომელზე საწვავის ლიმიტის საჭიროება და რაოდენობის განსაზღვრის კრიტერიუმები;

ზემოთ აღწერილი საკითხებიდან გამომდინარე, შესწავლილ ობიექტებში ავტოპარკის საწავავით გამართვასთან დაკავშირებული შიდა კონტროლის მექანიზმები სუსტია და ასევე დახვეწას საჭიროებს აღნიშნული საკითხის მომწესრიგებელი ნორმებიც. შესაბამისად, არსებობს საწვავის არასამსახურებრივი დანიშნულებით გამოყენების შესაძლებლობა.

რეკომენდაცია N1. სახელმწიფო კომისიას სახელმწიფო ავტომობილების საჭიროების მიხედვით გადანაწილების და ავტოპარკზე გასაწევი ხარჯების შემცირების უზრუნველსაყოფად, სახელმწიფო კომისიამ შეიმუშაოს ავტოპარკის ოპტიმიზაციის გეგმის წარდგენის ერთგვაროვანი ფორმა და განსაზღვროს ოპტიმიზაციის პროცესის თითოეული ეტაპის დასრულების გონივრული ვადები, რაც ხელს შეუწყობს:

ოპტიმიზაციის გეგმების დამტკიცებას;
მთავრობის დადგენილების შესაბამისად, სახელმწიფო ავტოპარკის ოპტიმალურ გადანაწილებას და კლასიფიცირებას;
სამორიგეო და განპიროვნებული ავტომობილების ზღვრული ოდენობის კონტროლს.

რეკომენდაცია N2. სახელმწიფო კომისიას ეკოლოგიურად სუფთა და ეკონომიური სატრანსპორტო სისტემების ხელშეწყობის მიზნით, გადაიხედოს მთავრობის N121 დადგენილება და შევიდეს ცვლილებები, რომლებიც შესაძლებელს გახდის ალტერნატიულ ენერგიაზე (მაგალითად: ჰიბრიდული და ელექტრო სისტემის მქონე) მომუშავე ავტომობილების შესყიდვას.

რეკომენდაცია N3. სახელმწიფო კომისიას ავტოპარკის განახლების ოპტიმალური დროის განსაზღვრისა და ხარჯეფექტურობის დასაბუთების პრინციპების ეტაპობრივად დანერგვის მიზნით, სახელმწიფო კომისიამ კარგი საერთაშორისო პრაქტიკების გათვალისწინებით, იმსჯელოს შესაბამის საკანონმდებლო ცვლილებებზე, რომელიც ავტომობილის შეძენამდე განსაზღვრავს ხარჯეფექტურობის პრინციპებს.

რეკომენდაცია N4. სახელმწიფო კომისიას საბიუჯეტო სახსრების რაციონალურად ხარჯვის მიზნით, N121 დადგენილებით განისაზღვროს მოთხოვნა, რომელიც სახელმწიფო ავტოპარკით მოსარგებლე ორგანიზაციებს დაავალდებულებს, შეიმუშაონ საწვავის ლიმიტის გაანგარიშების წესი, რაც, თავის მხრივ, დაფუძნებული იქნება თვის განმავლობაში ავტომობილის მიერ სამსახურებრივი დანიშნულებისთვის გასავლელ საშუალო მანძილსა და ავტომობილის წვის ნორმაზე.

რეკომენდაცია N5. სახელმწიფო შესყიდვების სააგენტოს სახელმწიფო ავტოპარკზე საწვავის არამიზნობრივად ხარჯვის თავიდან აცილების მიზნით, სახელმწიფო შესყიდვების სააგენტომ შესყიდვის ხელშეკრულებაში გაითვალისწინოს შემდეგი მოთხოვნები მომსახურე კომპანიის მიმართ:

მომსახურე კომპანიის მიერ საწვავით გამართვისას მოხდეს ჩიპზე არსებული ინფორმაციის იდენტიფიცირება შესაბამის ავტომანქანასთან;
აგაის სისტემის მეშვეობით საწვავის შესყიდვისას მომწოდებელი კომპანიის მიერ ჩიპი (მეხსიერების ბარათი) მონტაჟდებოდეს იმგვარად, რომ შეუძლებელი იყოს მისი მოხსნა და გადაადგილება მომსახურე კომპანიის ნებართვის გარეშე;
ხელშეკრულებით დარეგულირდეს ზემოხსენებული მოთხოვნების შეუსრულებლობაზე შესაბამისი სანქციები (ჯარიმა).

რეკომენდაცია N6. სახელმწიფო ავტოპარკით მოსარგებლე ორგანიზაციებს საწვავის არამიზნობრივად ხარჯვის თავიდან აცილების მიზნით, ორგანიზაციებმა გარკვეული ინტენსივობით განახორციელონ ავტომობილებზე დამონტაჟებული ჩიპების მთლიანობის მონიტორინგი.

რეკომენდაცია N7. სახელმწიფო კომისიას და ავტოპარკით მოსარგებლე ორგანიზაციებს შვებულება-მივლინების პერიოდში თანამშრომლებზე განპიროვნებული ავტომობილების გამოყენების მიზანშეწონილობის კონტროლის მიზნით, ორგანიზაციებმა სამთავრობო კომისიასთან მჭიდრო კოორდინაციით, დანერგონ კონტროლის ისეთი მექანიზმები, რომელიც ხელს შეუწყობს ქონებისა და სხვა რესურსების მიზნობრივ გამოყენებას. ასევე, განსაკუთრებულ შემთხვევებში, საქმიანობის შეუფერხებლად და კანონმდებლობასთან შესაბამისობაში მოყვანის მიზნით, განახორციელონ ნორმატიულ აქტებში შესაბამისი ცვლილებების ინიცირება, გარკვეული გამონაკლისების დასაშვებად, რომელიც შესაძლებელს გახდის და დაადგენს იმ პირთა წრეს, ვინც შეიძლება ისარგებლოს განპიროვნებული ავტომობილით სამსახურებრივი უფლებამოსილების შეჩერების ან მივლინებაში ყოფნის მიუხედავად.

რეკომენდაცია N8. სახელმწიფო კომისიას და ავტოპარკით მოსარგებლე ორგანიზაციებს სამორიგეო ავტომობილების დანიშნულებით გამოყენებაზე კონტროლის მექანიზმების დანერგვის მიზნით, სახელმწიფო კომისიამ თავისი კომპეტენციის ფარგლებში უზრუნველყოს შემდეგი:

სამორიგეო ავტომობილების გამოყენება ყველა ორგანიზაციაში განხორციელდეს კონკრეტული მოთხოვნის საფუძველზე, რომელიც იქნება დასაბუთებული და დადოკუმენტირებული;
ორგანიზაციებში განხორციელდეს სამორიგეო ავტომობილების გადაადგილების მონიტორინგი. კარგი პრაქტიკის გათვალისწინებით, შესაძლოა განხილულ იქნეს სატელიტური (GPS) ან სხვა სახის ელექტრონული კონტროლის სისტემის დანერგვა;
მთავრობის დადგენილების მოთხოვნების დარღვევისთვის დაწესდეს შესაბამისი სანქციები, რათა უზრუნველყოფილი იყოს მათი ეფექტური აღსრულება.

რეკომენდაცია N9. სახელმწიფო ავტოპარკით მოსარგებლე ორგანიზაციებს საბიუჯეტო სახსრების მიზნობრივად ხარჯვის უზრუნველსაყოფად, თანამშრომლების პირად ავტომობილებზე საწვავი გაიცეს დასაბუთებულად, კონკრეტული სამსახურებრივი საჭიროებიდან გამომდინარე და განხორციელდეს სათანადო აღრიცხვა მატერიალური ან ელექტრონული ფორმით, რომელშიც განმარტებული იქნება საწვავის გაცემის მიზნობრიობა და ოდენობა.