მუნიციპალიტეტებში განხორციელებული ინფრასტრუქტურული პროექტების საზედამხედველო საქმიანობის აუდიტის ანგარიში

საერთო დანიშნულების სახელმწიფო მომსახურება 08 აპრილი, 2022

პერიოდი: 2019, 2018

სახელმწიფო აუდიტის სამსახურმა ჩაატარა მუნიციპალიტეტებში განხორციელებული ინფრასტრუქტურული პროექტების საზედამხედველო საქმიანობის შესაბამისობის აუდიტი.

აუდიტის შედეგად გამოვლინდა შემდეგი მიგნებები:

ინფრასტრუქტურული პროექტების საპროექტო-სახარჯთაღრიცხვო დოკუმენტაციის შესყიდვა

საპროექტო-სახარჯთაღრიცხვო დოკუმენტაციის შესყიდვის ხარვეზი - უხარისხო საპროექტო-სახარჯთაღრიცხვო დოკუმენტაციის გამო ხელშეკრულებებში ცვლილებები შედიოდა სისტემატურად. კერძოდ, აღნიშნული საფუძვლით შეცვლილია 3616 ხელშეკრულებიდან 2547 ხელშეკრულების (70%) პირობები, რომელთა საპროექტო დოკუმენტაციის შესყიდვაში, ჯამში − 7,321.8 ათასი ლარია გადახდილი. საპროექტო-სახარჯთაღრიცხვო დოკუმენტაციის კორექტირების შედეგად, 740,335.8 ათასი ლარის ღირებულების სამუშაოები დასრულდა თავდაპირველად განსაზღვრულ პერიოდზე მნიშვნელოვანი დაგვიანებით.

სკოლებისა და საბავშვო ბაღების სარეაბილიტაციო სამუშაოები მიზანშეწონილია დასრულდეს სასწავლო წლის დაწყებამდე. წინააღმდეგ შემთხვევაში, შესაძლებელია სასწავლო და სააღმზრდელო საქმიანობა მთელი წლის განმავლობაში ვერ დაიწყოს. სკოლებისა და საბავშვო ბაღების სარეაბილიტაციო სამუშაოების შესწავლის დროს გამოვლინდა, რომ პროექტებში განხორციელებული ხშირი ცვლილებების შედეგად, 202 ხელშეკრულების ფარგლებში რეაბილიტირებული საბავშვო ბაღებიდან სასწავლო წლის დასაწყისისათვის ვერ დასრულდა − 117, ხოლო საჯარო სკოლების სარეაბილიტაციო სამუშაოებზე გაფორმებული 531 ხელშეკრულებიდან, სასწავლო წლის დასაწყისისთვის ვერ დასრულდა 114 ხელშეკრულებით გათვალისწინებული სამუშაოები. გამოვლენილი გარემოება ადასტურებს, რომ აღნიშნული დაწესებულებების მნიშვნელოვან ნაწილში სასწავლო პროცესი დაგეგმილ პერიოდში ვერ დაიწყო.

საზედამხედველო მომსახურება

ზედამხედველობის პროცესში გამოყენებული ადამიანური რესურსი - მუნიციპალიტეტების მიერ დაქირავებული ზედამხედველი კომპანიები ჯეროვნად არ ასრულებენ ხელშეკრულების პირობებს. გამოვლენილი გარემოებებით დასტურდება, რომ შეუძლებელია არსებული საკადრო რესურსით კონტრაქტორებმა სამუშაოების მიმდინარეობის პროცესზე სათანადო კონტროლი განახორციელონ. თავის მხრივ, არც მუნიციპალიტეტების მიერ მოწმდება ზედამხედველი კომპანიების მხრიდან ხელშეკრულებით ნაკისრი ვალდებულებების შესრულება. 2019-2020 წლებში ზედამხედველ კომპანიებს ადგილობრივი ბიუჯეტიდან, ჯამში − 39,036.4 ათასი ლარი აუნაზღაურდათ ისე, რომ მუნიციპალიტეტებს სათანადოდ არ შეუმოწმებიათ, რამდენად ასრულებენ მიმწოდებლები ხელშეკრულებით ნაკისრ ვალდებულებებს.

ყველა მუნიციპალიტეტის მასშტაბით სამშენებლო სამუშაოების საზედამხედველო საქმიანობის ტენდერებში გამარჯვებულ პრეტენდენტებს ჯამში წარდგენილი აქვთ 1143 პირის მონაცემი, რომელიც სრულად აკმაყოფილებს სატენდერო პირობებით მოთხოვნილ გამოცდილებას და კვალიფიკაციას. წარმოდგენილი დოკუმენტაციის შესწავლით კი დასტურდება, რომ პროცესში ჩართული იყო 847 ზედამხედველი, რომელთაგან მხოლოდ 327 დასაქმებულის პერსონალური მონაცემები ემთხვევა კომპანიების მხრიდან ტენდერში ატვირთულ მონაცემებს. კომპანიები კონკრეტული პირების პერსონალურ მონაცემებს წარადგენენ შესყიდვის პროცესში მონაწილეობის დროს, ხოლო მას შემდეგ, რაც მუნიციპალიტეტებთან გააფორმებენ ხელშეკრულებებს ფაქტობრივი სამუშაოების შესასრულებლად, სხვა ადამიანურ რესურსს იყენებენ. შედეგად, არსებობს მაღალი რისკი, რომ ზედამხედველობის პროცესში არ მონაწილეობენ სათანადო კვალიფიკაციისა და გამოცდილების მქონე კადრები, რაც გავლენას ახდენს შესრულებული სამუშაოების ხარისხზე.

ინფრასტრუქტურული პროექტების ყოველდღიური ზედამხედველობა - ზედამხედველ კომპანიებთან გაფორმებული ხელშეკრულებების მიხედვით, ტექნიკური ინსპექტორი ვალდებულია უზრუნველყოს სამუშაოების ყოველდღიური ზედამხედველობა. კონტრაქტორების ადამიანური რესურსების დატვირთვის შესწავლის შედეგად კი დადგინდა, რომ არსებული რესურსით არაგონივრულია მშენებლობის ყოველდღიური მონიტორინგი. კერძოდ, სამუშაოების სპეციფიკიდან გამომდინარე, ყველაზე დატვირთული თვეები − აპრილიდან სექტემბრამდეა. წარმოდგენილი დოკუმენტების მიხედვით, აღნიშნულ პერიოდში − 2019 წელს, ერთი თვის განმავლობაში ზედამხედველი პარალელურად, 9-დან 38-მდე სხვადასხვა ხელშეკრულების ზედამხედველობას ახორციელებს. 2020 წლის იმავე პერიოდში კი ყველაზე დატვირთული ზედამხედველები, პარალელურ რეჟიმში, მინიმუმ − 8 და მაქსიმუმ − 46 პროექტს უწევენ ზედამხედველობას. გარდა ამისა, დოკუმენტების შესწავლით გამოვლინდა შემთხვევები, როდესაც ზედამხედველი პირი ინფრასტრუქტურული პროექტების ყოველდღიურ ზედამხედველობას ახორციელებდა ერთდროულად, რამდენიმე მუნიციპალიტეტში.

ზედამხედველი კომპანიები ფორმალურად ავსებენ სამუშაოების წარმოების ყოველდღიურ ჟურნალს. შეუძლებელია, ერთი ზედამხედველი დღის განმავლობაში რამდენიმე ათეულ პროექტს უწევდეს მონიტორინგს გეოგრაფიულად მნიშვნელოვნად დაშორებულ ტერიტორიაზე და შემდგომ ჟურნალში ზუსტი მონაცემები გადაჰქონდეს. ერთი ზედამხედველი ფიზიკურად ვერ შეძლებს ყველა ობიექტზე მთელი დღის განმავლობაში სრულად დააკვირდეს მშენებლობის პროცესს, მათ შორის, რამდენიმე ათეულ ლოკაციაზე.

ინფრასტრუქტურული პროექტების ხარისხის მონიტორინგი

ხელშეკრულების მნიშვნელოვანი პირობების შეუსრულებლობა - ზედამხედველი ორგანიზაციების მიერ ყოველთვიური ანგარიშების შედგენის ვალდებულების შემოწმების შედეგად დადგინდა, რომ მუნიციპალიტეტები სათანადო ყურადღებას არ აქცევენ ხელშეკრულებით გათვალისწინებულ მნიშვნელოვანი პირობის შესრულებას. კერძოდ, 26 მუნიციპალიტეტში კომპანიები ყოველთვიურ რეჟიმში არ ადგენდნენ სამუშაოების მიმდინარეობის ანგარიშს და მუნიციპალიტეტებს არ მიაწოდებენ სათანადო ინფორმაციას. მათგან უმრავლეს შემთხვევაში მიმწოდებლებს ანგარიშები, რომლებიც ყოველთვიურად უნდა შეედგინათ, წლის განმავლობაში მხოლოდ 3-ჯერ ან 4-ჯერ აქვთ წარდგენილი. იმ თვითმმართველობებში, სადაც ანგარიშებია წარმოდგენილი, ეს დოკუმენტები ფორმალურ ხასიათს ატარებს და არ ქმნის რეალურ სურათს მშენებლობის ფაქტობრივი მდგომარეობის შესახებ. აღსანიშნავია, რომ არც ერთ შესწავლილ მუნიციპალიტეტს ზედამხედველი ორგანიზაციები არ დაუჯარიმებია ყოველთვიური ანგარიშების წარმოუდგენლობის გამო.

ინფრასტრუქტურული პროექტის მონიტორინგი ექსპლოატაციის პროცესში - მუნიციპალიტეტებში ზედამხედველი ორგანიზაციები სათანადოდ არ ასრულებენ ნაკისრ ვალდებულებებს და სრულყოფილად არ შეისწავლიან, რამდენად შეესაბამება შესრულებული სამუშაოები დადგენილ ნორმებსა და სტანდარტებს. 2019-2021 წლებში 23 მუნიციპალიტეტში ჩატარებული შესაბამისობის აუდიტების შედეგად გამოვლინდა, რომ უხარისხოდაა შესრულებული და დაზიანებულია 58,553.5 ათასი ლარის ღირებულების სამუშაოები. მიუხედავად ამისა, მუნიციპალიტეტების შესაბამის პასუხისმგებელ პირებს ზედამხედველი კომპანიების მიმართ არ გაუტარებიათ საჯარიმო სანქციები ხელშეკრულებით ნაკისრი ვალდებულებების შეუსრულებლობის გამო.

ზედამხედველობის მომსახურების შესყიდვის დასაბუთება

სამუშაოების შესრულების ვადების კონტროლი - მუნიციპალიტეტები სათანადოდ არ აკონტროლებდნენ ხელშეკრულებით განსაზღვრული პირობების დაცულობას და არ ატარებდნენ საკმარის ღონისძიებებს, სამუშაოების დროულად დასრულებისთვის. სამუშაოების დასრულების ვადები ზოგიერთ შემთხვევაში გაზრდილია დაუსაბუთებლად, სათანადო არგუმენტაციის წარმოდგენის გარეშე, რითაც შემსყიდველი ორგანიზაციისათვის გაუარესებულია ხელშეკრულების პირობები. თავის მხრივ, არც ზედამხედველი კომპანიები აწარმოებენ სათანადო კონტროლს მიწოდების ვადების დაცულობაზე. შედეგად, შესწავლილ 15 მუნიციპალიტეტში 125 ხელშეკრულების ფარგლებში, რომელთა სახელშეკრულებო ღირებულება 38,841.5 ათასი ლარია, მიწოდების ვადები დაუსაბუთებლადაა გაზრდილი. ნიშანდობლივია, რომ აღნიშნულ გარემოებას დაეთანხმა სამუშაოების ტექნიკური ინსპექტორიც. შედეგად, მიმწოდებლებზე არ გავრცელდა ხელშეკრულებით გათვალისწინებული საჯარიმო სანქციები.

2019-2020 წლებში ყველა მუნიციპალიტეტი, გარდა აბაშის მუნიციპალიტეტისა, ერთნაირი პრინციპით და იდენტური ხელშეკრულებებით ახორციელებს ზედამხედველობის მომსახურების შესყიდვას. თვითმმართველობებმა აუდიტის ჯგუფს ვერ წარუდგინეს საკმარისი და შესაფერისი მტკიცებულებები, რა ობიექტური საჭიროებებით არის განპირობებული ყველა, 50.0 ათას ლარზე მეტი ღირებულების პროექტის მონიტორინგის მომსახურების შესყიდვა. აღსანიშნავია ასევე, რომ მერიებს არ აქვთ შემუშავებული სათანადო კონტროლის სისტემა იმის დასადასტურებლად, რამდენად სათანადოდ ასრულებენ ზედამხედველი კომპანიები ხელშეკრულებით ნაკისრ ვალდებულებებს. შედეგად, 2019-2020 წლებში ზედამხედველობის მომსახურების ცალკე შესყიდვაში ადგილობრივი ბიუჯეტებიდან, ჯამში − 39,036.4 ათასი ლარია გადახდილი, თუმცა მუნიციპალიტეტებმა არსებითად ვერ გააუმჯობესეს ინფრასტრუქტურული პროექტების მართვის ხარისხი.

მუნიციპალიტეტების მერიებს:

დანერგონ დამატებითი კონტროლის მექანიზმები, რომლებიც უზრუნველყოფს საპროექტო დოკუმენტაციაში არსებული ხარვეზების გამოვლენას არა მხოლოდ მშენებლობის დაწყებისას, არამედ პროექტის მიღება-ჩაბარების ეტაპზე. ამასთანავე მნიშვნელოვანია, რომ ხელშეკრულების ვადების განსაზღვრისას თვითმმართველობებმა გაითვალისწინონ კონკრეტული პროექტების განსახორციელებლად საჭირო პერიოდი, ხოლო ხელშეკრულებით დაწესებული საჯარიმო სანქციები უნდა იყოს უხარისხოდ შესრულებული საპროექტო დოკუმენტაციის გამოყენების შედეგად მიყენებული ზიანის ადეკვატური. ასევე: მუნიციპალიტეტების შესაბამისმა სამსახურებმა შეისწავლონ იმ პირების პასუხისმგებლობის საკითხი, რომლებმაც ჩაიბარეს უხარისხოდ შედგენილი საპროექტო-სახარჯთაღრიცხვო დოკუმენტაცია და მათ მიმართ გაატარონ კანონით გათვალისწინებული ღონისძიებები.

დანერგონ კონტროლის დამატებითი მექანიზმები, რომლებიც ხელს შეუწყობს სატენდერო/სახელშეკრულებო პირობების შესრულებას მიმწოდებლის მხრიდან. ამასთანავე მნიშვნელოვანია, ხელშეკრულების პირობებით სავალდებულო გახდეს ზედამხედველობის განმახორციელებელ პერსონალთან დაკავშირებული ნებისმიერი ცვლილების შეთანხმება მერიასთან, რათა შემსყიდველმა სათანადო რწმუნება მიიღოს, რომ სამუშაოების მონიტორინგს საჭირო რაოდენობისა და კვალიფიკაციის პირები ასრულებენ. აღნიშნული გააუმჯობესებს მუნიციპალიტეტის ინტერესების დაცულობისა და საზედამხედველო საქმიანობის ხარისხს.

დანერგონ სათანადო კონტროლის სისტემა, რომელიც უზრუნველყოფს მიმწოდებლების მხრიდან ხელშეკრულებით ნაკისრი ვალდებულებების შესრულების კონტროლს. მიზანშეწონილია, მუნიციპალიტეტის შესაბამისმა სამსახურებმა აწარმოონ პერიოდული შემოვლები სამშენებლო ობიექტებზე და დაადოკუმენტირონ, ზედამხედველობის განმახორციელებელი კომპანიები რამდენად უზრუნველყოფენ ორგანიზაციების სამშენებლო სამუშაოების ყოველდღიურ კონტროლს, რა ინფორმაციას ასახავენ სამუშაოების წარმოების ყოველდღიურ ჟურნალში და რამდენად შეესაბამება ეს ინფორმაცია ობიექტზე არსებულ ფაქტობრივ მდგომარეობას.

მიმდინარე ინფრასტრუქტურული სამუშაოების შესახებ სრულფასოვანი ინფორმაციის მიღების მიზნით შეიმუშაონ ზედამხედველი კომპანიების მხრიდან წარმოსადგენი ყოველთვიური ანგარიშების სტანდარტიზებული ფორმები, სადაც გათვალისწინებული იქნება ყველა ის ინფორმაცია, რომელიც მიმწოდებელმა უნდა წარმოადგინოს შესაბამისი ანგარიშის სახით. აღნიშნული გააუმჯობესებს სამუშაოების მიმდინარეობის შესახებ მიღებული ინფორმაციის ხარისხს. ასევე: მუნიციპალიტეტებმა გაატარონ კანონით განსაზღვრული სათანადო ღონისძიებები იმ ზედამხედველი კომპანიების მიმართ, რომლებმაც არ შეასრულეს ხელშეკრულებით ნაკისრი ვალდებულებები და დროულად არ მიაწოდეს მერიებს ყოველთვიური ანგარიშები.

საზედამხედველო კომპანიების მხრიდან მაღალი ხარისხის მომსახურების მიღების მიზნით, დანერგონ დამატებითი კონტროლის მექანიზმები, რომლებიც უზრუნველყოფს მაღალი ხარისხის სამშენებლო სამუშაოების მიღებას. ამასთანავე, გონივრული ადმინისტრაციული რესურსის გამოყენებით, განსაზღვრონ პასუხისმგებელ პირთა ჯგუფი, რომელიც საჭიროების შემთხვევაში, საზედამხედველო საქმიანობის შეფასების კუთხით უზრუნველყოფს ინფრასტრუქტურულ პროექტებზე დაკვირვებას. ასევე მნიშვნელოვანია, დაზიანებების აღმოჩენის დროს მერიებმა შეისწავლონ ხარვეზების გამომწვევი მიზეზები და პროცესში ჩართული ყველა მხარის მიმართ გაატარონ სათანადო სამართლებრივი ღონისძიებები.

შესყიდვის ობიექტის მიწოდების ვადების ცვლილება არ განახორციელონ დაუსაბუთებელი გარემოებებით და გაითვალისწინონ მხოლოდ ობიექტური, ფორსმაჟორული საფუძვლები. ყველა დანარჩენ შემთხვევაში, ვადებისა და სხვა პირობების დარღვევისათვის გაავრცელონ ხელშეკრულებით განსაზღვრული საჯარიმო სანქციები. აღნიშნული ხელს შეუწყობს სამუშაოების დროულ დასრულებას და მიმწოდებლების მიმართ ერთგვაროვანი მიდგომის ჩამოყალიბებას. ასევე მუნიციპალიტეტების შესაბამისმა სამსახურებმა შეისწავლონ იმ ზედამხედველი კომპანიების პასუხისმგებლობის საკითხი, რომელთა დასკვნის საფუძველზე მშენებელ ორგანიზაციებს არ დაერიცხათ ხელშეკრულებით გათვალისწინებული საჯარიმო სანქციები და მათ მიმართ გაატარონ კანონმდებლობით გათვალისწინებული ღონისძიებები.

ინფრასტრუქტურული პროექტების მართვის სისტემის ნაკლოვანებების აღმოფხვრის მიზნით, მნიშვნელოვანია მუნიციპალიტეტებმა გაითვალისწინონ ყველა ის რეკომენდაცია, რომელიც გაცემულია აუდიტის ანგარიშში, თითოეულ ეტაპზე არსებულ ხარვეზთან დაკავშირებით. ამასთანავე მიზანშეწონილია, მუნიციპალიტეტების შესაბამისმა პასუხისმგებელმა პირებმა საკუთარი რესურსების, პროექტის სირთულის, ფინანსური დანახარჯების და სხვა ფაქტორების გათვალისწინებით, ყოველი კონკრეტული პროექტისთვის იმსჯელონ ზედამხედველობის მომსახურების შესყიდვის აუცილებლობაზე. აღნიშნული მუნიციპალიტეტებს საშუალებას მისცემთ, გააუმჯობესონ ინფრასტრუქტურის მართვის სისტემა და მაქსიმალურად ეფექტიანად მიაღწიონ დასახულ მიზნებს.