სახელმწიფო აუდიტის სამსახური

25 ივნისი, 2020
სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის დასკვნა 2020 წლის ბიუჯეტის კანონის ცვლილებაზე - მეორე წარდგენა

2020 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონის ცვლილების პროექტში მოცემული ცვლილებები ასახავს კორონავირუსის (COVID 19) პანდემიით გამოწვეული ნეგატიური შოკების გავლენას მაკროეკონომიკური და ფისკალური მაჩვენებლების მოსალოდნელ მნიშვნელობებზე და მთავრობის ანტიკრიზისული გეგმის ღონისძიებებს.

კანონპროექტით მნიშვნელოვნად იცვლება მაკროეკონომიკური პარამეტრები: ეკონომიკური ზრდა პროგნოზირებულია -4.0%-ის დონეზე, სამომხმარებლო ფასების საშუალო წლიური ინფლაცია - 4.7%, მიმდინარე ანგარიშის დეფიციტი - 8.8%. პროექტის გადამუშავებულ ვერსიაში გათვალისწინებული იქნა სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის რეკომენდაცია და დოკუმენტს თან დაერთო „ძირითადი ეკონომიკური და ფინანსური ინდიკატორების“ ალტერნატიული (ოპტიმისტური და პესიმისტური) სცენარები. საყურადღებოა, რომ მოცემულ სცენარებში წარმოდგენილი ეკონომიკური შოკების ეფექტი ძირითადად ასახულია 2020 წლის საპროგნოზო მაჩვენებლებში.

ასევე, არსებული ეკონომიკური რეალობიდან გამომდინარე გაზრდილი ფისკალური რისკების გათვალისწინებით, მნიშვნელოვანია, განახლდეს „ფისკალური რისკების ანალიზის“ დოკუმენტი. პოტენციური ფისკალური რისკების იდენტიფიცირება და მათგან მოსალოდნელი ეფექტის შეფასება, ხელს შეუწყობს სწორი პოლიტიკის დაგეგმვას ეკონომიკაზე რისკების ზემოქმედების შესამცირებლად.

წარმოდგენილი პროექტით 3.9 მლრდ ლარით იზრდება (26.6%-ით) შემოსულობები და 1.5 მლრდ ლარით გადასახდელები. ცვლილება არ ითვალისწინებს დაგეგმილი შემოსულობების სრულად გამოყენებას გადასახდელების დასაფინანსებლად, რის შედეგადაც ადგილი ექნება სახელმწიფო ბიუჯეტის ნაშთის დაგროვებას 2.5 მლრდ ლარის ოდენობით.

შემოსულობებთან დაკავშირებით საყურადღებოა, რომ:

  • კანონპროექტი ითვალისწინებს კორონავირუსის პანდემიის შედეგად დაზარალებულთა მხარდაჭერის პროგრამებს, მათ შორის, სოციალურ დახმარებებსა და საგადასახადო შეღავათებს1. პანდემიის შედეგად შექმნილი ეკონომიკური მდგომარეობის, დაგეგმილი სოციალური დახმარებებისა და საგადასახადო შეღავათების მასშტაბის გათვალისწინებით, საგადასახადო შემოსავლების საპროგნოზო მაჩვენებელი დამატებით დასაბუთებას საჭიროებს.

გადასახდელების მიმართულებით საყურადღებოა შემდეგი საკითხები:

  • ბიუჯეტის არსებული კანონით განსაზღვრული 55 მხარჯავი ორგანიზაციიდან, წარმოდგენილი კანონპროექტით დაფინანსება ეცვლება 30 დაწესებულებას (მათ შორის 10 სამინისტროს). ცვლილების პროექტით, დაფინანსება ეზრდება 3 სამინისტროს, ჯამში 1.7 მლრდ ლარით, ხოლო დანარჩენ 27 ორგანიზაციას უმცირდება, ჯამში 504 მლნ ლარით (მათ შორის, 7 სამინისტროს - 479 მლნ ლარით).
  • დადებითად უნდა შეფასდეს ის ფაქტი, რომ გათვალისწინებულ იქნა სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის რეკომენდაცია და კანონპროექტის გადამუშავებულ ვერსიასთან ერთად წარმოდგენილ იქნა პროგრამული ბიუჯეტის დანართი. დანართი მოიცავს ინფორმაციას იმ პროგრამების/ქვეპროგრამების ნაწილზე, რომლებსაც პროექტში წარმოდგენილი ცვლილებების შედეგად დაუკორექტირდათ ინდიკატორები (საბაზისო და მიზნობრივი მაჩვენებლები).

წარმოდგენილი კანონპროექტით, არსებულ გეგმასთან შედარებით, სახელმწიფო ვალის მოცულობა 5 მლრდ ლარით იზრდება და 28.4 მლრდ ლარს უტოლდება. ვალთან დაკავშირებით საყურადღებოა შემდეგი საკითხები:

  • საშინაო ვალდებულებები იზრდება 650 მლნ ლარით და 1.8 მლრდ ლარს უტოლდება, საიდანაც 600 მლნ ლარი მიმართული იქნება კომერციული ბანკებისთვის გრძელვადიანი ლარის მიწოდების ინსტრუმენტის ამოქმედებისათვის. მსგავსი ინსტრუმენტი პირველად გამოყენებულ იქნა 2014-2015 წლებში. შესაბამისად, მიზანშეწონილია, კანონპროექტში წარმოდგენილი იყოს როგორც წინა წლებში ამ ინსტრუმენტის გამოყენებით მიღებული სარგებლის შეფასება და დამდგარი ეკონომიკური ეფექტი, ასევე დამატებითი ინფორმაცია და ანალიზი ინსტრუმენტის მახასიათებლებისა და მათი ეკონომიკურ გარემოზე მოსალოდნელი გავლენის შესახებ.
  • საგარეო ვალდებულებები იზრდება 4.3 მლრდ ლარით და 6.2 მლრდ ლარს უტოლდება. საგარეო ვალის ზრდის პარალელურად მატულობს საპროცენტო რისკი, რაც გამოიხატება ცვალებადი საპროცენტო განაკვეთის მქონე სესხების წილის ზრდით საკრედიტო პორტფელში. კერძოდ, 2020 წლის 31 მაისის მდგომარეობით გაფორმებული 10 ახალი სასესხო ხელშეკრულებიდან, ყველა ცვალებად საპროცენტო განაკვეთშია.
  • საშინაო და საგარეო ვალის ზრდის პარალელურად, გაიზარდა „ეკონომიკური თავისუფლების შესახებ“ საქართველოს ორგანული კანონით განსაზღვრული მთავრობის ვალის2 მაჩვენებელი, მშპ-ის 43.8%-დან 55.7%-მდე3 და მიუახლოვდა კანონით დადგენილ 60%-იან ზღვარს. საყურადღებოა, რომ აღნიშნული მაჩვენებელი არ ითვალისწინებს სახელმწიფო სექტორად დაკლასიფიცირებული საწარმოების ვალდებულებებს. ასევე, მაჩვენებელი განსაკუთრებით მგრძნობიარეა ლარის გაცვლითი კურსის მიმართ სხვა ვალუტებთან, რადგან მთავრობის ვალის 78%-ს საგარეო ვალი შეადგენს. გარდა ამისა, „საჯარო და კერძო თანამშრომლობის პროექტებიდან“ (PPP პროექტები) მომდინარე ვალდებულებები უცხოურ ვალუტაშია და შესაბამისად მოწყვლადია გაცვლითი კურსის მერყეობის მიმართ.

პროექტის გადამუშავებულ ვერსიაში გათვალისწინებულ იქნა სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის რეკომენდაცია და დოკუმენტს თან ახლავს „მთავრობის ვალის მდგრადობის ანალიზი“ (DSA) 2020-2029 წლებისათვის. აღსანიშნავია, რომ DSA-ის ალტერნატიული სცენარების ანალიზში წარმოდგენილი ეკონომიკური ზრდის მაჩვენებელი (მაგ. 2020 წლისთვის -5.5%) განსხვავდება „ძირითადი ეკონომიკური და ფინანსური ინდიკატორების“ პესიმისტურ სცენარში წარმოდგენილისაგან (მაგ. 2020 წლისთვის -9.6%). გარდა ამისა, ზემოაღნიშნული სცენარები ეყრდნობა მხოლოდ მთავრობის ვალის მშპ-სთან ფარდობის მაჩვენებელს და არ ითვალისწინებს „საჯარო და კერძო თანამშრომლობის პროექტების“ ფარგლებში აღებული ვალდებულებების მიმდინარე ღირებულების მშპ-თან ფარდობას (1.38%).

გასათვალისწინებელია, რომ მოსალოდნელზე უარესი ეკონომიკური სცენარის განვითარების შემთხვევაში, არსებული ფისკალური ბუფერი შეიძლება არ აღმოჩნდეს საკმარისი საშუალოვადიანი პერიოდის საჭიროებების დასაფინანსებლად. აღნიშნული ზრდის იმის რისკს, რომ დამდგარი საჭიროებები დაფინანსებული იქნება დამატებითი ვალის აღებით. შესაბამისად, მთავრობის ვალის მდგრადობის უზრუნველსაყოფად, აუცილებელია, ფინანსთა სამინისტრომ არსებული ცვლილებებისა და გამოწვევების გათვალისწინებით, განაახლოს „მთავრობის ვალის მართვის სტრატეგია“ საშუალოვადიანი პერიოდისათვის, რომელშიც ასახული იქნება მთავრობის ხედვა თუ როგორ დაუბრუნდება მთავრობის ვალის პორტფელი კრიზისის პერიოდამდე არსებულ ნიშნულს. 


1. დაქირავებით დასაქმებულების კომპენსაცია - 6 თვის განმავლობაში 200 ლარიანი დახმარების გასაწევად გათვალისწინებულია 450 მლნ ლარი;  საშემოსავლო გადასახადის შეღავათი - სამუშაო ადგილების შენარჩუნების მიზნით დაწესებული საშემოსავლო გადასახადის შემცირებისთვის გათვალისწინებულია 250 მლნ ლარი (ასახულია საშემოსავლო გადასახადის მაჩვენებლებში).

2. ვალის წესი - საქართველოს მთავრობის ვალს დამატებული „საჯარო და კერძო თანამშრომლობის პროექტების“ ფარგლებში აღებული ვალდებულებების მიმდინარე ღირებულების ფარდობა მშპ-თან არ უნდა აღემატებოდეს 60.0%-ს.

3.„საჯარო და კერძო თანამშრომლობის პროექტების“ ფარგლებში აღებული ვალდებულებების მიმდინარე ღირებულების (2019 წლის 1 იანვრის მდგომარეობით) გათვალისწინებით.