სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის შეფასებით, „საქართველოს 2020 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის წლიური შესრულების შესახებ“ მთავრობის ანგარიში მომზადებულია მოქმედი კანონმდებლობის დაცვით და ყველა არსებითი ასპექტის გათვალისწინებით უტყუარად ასახავს სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულების შესახებ წარმოდგენილ ინფორმაციას. სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის მოხსენებაში წარმოდგენილია შემდეგი სისტემური ხასიათის საკითხები, რომელთა გათვალისწინება მიზანშეწონილია ბიუჯეტის დაგეგმვის/შესრულების პროცესის სრულყოფისა და სახელმწიფო სექტორის ფინანსური მართვის სისტემის ფუნქციონირების გასაუმჯობესებლად:
- პანდემიით გამოწვეული ნეგატიური შოკიდან გამომდინარე შეიქმნა ახალი ეკონომიკური რეალობა, მიუხედავად ამისა, სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონში განხორციელებული ცვლილებისას არ განახლებულა „ფისკალური რისკების ანალიზის დოკუმენტი“. ამასთანავე, ბიუჯეტის შესრულების ანგარიში არ შეიცავს ინფორმაციას ფისკალური რისკების მატერიალიზაციისა და მათ საპასუხოდ განხორციელებული პოლიტიკის პასუხების შესახებ;
- 2020 წელს საგანგებო მდგომარეობის გამოცხადებისა და რეცესიის ფონზე, ამოქმედდა „ეკონომიკური თავისუფლების შესახებ“ ორგანული კანონით განსაზღვრული გამონაკლისი შემთხვევა, რის გამოც ბიუჯეტის დეფიციტის მაჩვენებელი დადგენილი ზღვრის (3.0%) მიღმა დაიგეგმა. საყურადღებოა, რომ წლის ბოლოს კანონმდებლობით დაწესებულ ლიმიტს გადააჭარბა როგორც ბიუჯეტის დეფიციტის, ასევე ვალის წესის მაჩვენებელმა. კერძოდ:
- ერთიანი ბიუჯეტის დეფიციტმა 9.0% (4.5 მლრდ ლარი) შეადგინა და პროგნოზირებულ მაჩვენებელს 0.7 პროცენტული პუნქტით, ხოლო ორგანული კანონით დადგენილ ლიმიტს 6.0 პროცენტული პუნქტით გადააჭარბა. ამასთან, აღსანიშნავია, რომ ბოლო წლების განმავლობაში პირველად 2020 წელს დაფიქსირდა უარყოფითი საოპერაციო სალდო, -328 მლნ ლარის ოდენობით;
- ბიუჯეტის შესრულების ანგარიშში წარმოდგენილი ინფორმაციით, ვალის წესის მაჩვენებელმა 60.8% შეადგინა (30 მლრდ ლარი) და 0.8 პროცენტული პუნქტით გადააჭარბა ორგანული კანონით დადგენილ 60%-იან ნიშნულს. საყურადღებოა, რომ აღნიშნული მაჩვენებელი არ მოიცავს ყველა PPP პროექტიდან მომდინარე და სამთავრობო სექტორად დაკლასიფიცირებული საწარმოების ვალდებულებებს. ამ კომპონენტების გათვალისწინებით, ვალის წესის მაჩვენებელი 62%-მდე იზრდება;
- ბიუჯეტის შესრულების ანგარიშში ვალის შესახებ სრულყოფილი ინფორმაციის წარმოდგენა მნიშვნელოვანია მისი მდგრადობის უზრუნველსაყოფად, მითუმეტეს თუ გავითვალისწინებთ, რომ 2020 წლის ბოლოს არსებული მდგომარეობით, მთავრობის ვალის ნაშთის 79.1%-ს საგარეო ვალი წარმოადგენს. პანდემიისა და არსებული გეოპოლიტიკური გამოწვევების ფონზე, ვალის მოცულობა განსაკუთრებით მოწყვლადია ვალუტის გაცვლითი კურსის ცვლილების მიმართ. აღნიშნული ზრდის ვალის წესის მაჩვენებლის 60%-იან ზღვარზე არსებულთან შედარებით უფრო მეტად გადაჭარბების რისკს. საყურადღებოა, რომ მთავრობის ვალის მოცულობა 2020 წელს წინა წელთან შედარებით 48.9%-ით (9.7 მლრდ ლარით) გაიზარდა. ვალის ზრდის დინამიკა გამოწვეულია, როგორც დამატებითი სესხების აღებით, ასევე ლარის გაცვლითი კურსის ცვლილებით. კერძოდ, ვალის ზრდაში ეროვნული ვალუტის გაუფასურების ეფექტი 41%-ს (4 მლრდ ლარი), ახალი სესხების აღების ეფექტი კი - 59%-ს (5.7 მლრდ ლარი) შეადგენს;
- მთავრობის ვალის პორტფელისათვის მზარდია ასევე საპროცენტო რისკი, რაც საკრედიტო პორტფელში ცვალებადი საპროცენტო განაკვეთის მქონე სესხების წილის ზრდაში გამოიხატება;
- ვალთან დაკავშირებით, ასევე აღსანიშნავია, რომ ბიუჯეტის კანონზე თანდართულ „მთავრობის ვალის მდგრადობის ანალიზის დოკუმენტში“ ასახული სცენარების ანალიზი ეფუძნება ვალდებულებების არასრულ მოცულობას. კერძოდ, დოკუმენტი არ ითვალისწინებს „საჯარო და კერძო თანამშრომლობის“ (PPP) პროექტებიდან მომდინარე ვალდებულებებს, სამთავრობო სექტორად დაკლასიფიცირებული სახელმწიფო საწარმოების ვალდებულებებს, საჯარო კორპორაციებად დაკლასიფიცირებული საწარმოებიდან მომდინარე პირობით ვალდებულებებსა და პრივატიზაციის კომპონენტს. ვალის მოცულობის ზრდის ფონზე განსაკუთრებით მნიშვნელოვანია მისი მდგრადობის სრულფასოვანი ანალიზი, რისი საშუალებითაც შეფასდება მთავრობის შესაძლებლობა მოემსახუროს ვალდებულებებს საშუალო და გრძელვადიან პერიოდში;
- საყურადღებოა, რომ ვალის წესის ორგანული კანონით განსაზღვრულ 60%-იან ზღვარზე გადაჭარბების მიუხედავად, ამ დრომდე არ განახლებულა მთავრობის ვალის მართვის სტრატეგია, რომელიც ვალის მდგრადობის უზრუნველყოფისა და კანონმდებლობით დადგენილი ნიშნულის ფარგლებში ვალის წესის მაჩვენებლის დაბრუნების ძირითადი ხედვის დოკუმენტს წარმოადგენს;
- სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის შეფასებით, არსებული ეკონომიკური ტენდენციების გათვალისწინებით, მნიშვნელოვანია, ბიუჯეტის შესრულების ანგარიშს თან ახლდეს დეტალური ანალიზი და ხედვა, თუ რა ღონისძიებების/მიდგომების საშუალებით მოხდება საშუალოვადიან პერიოდში ბიუჯეტის დეფიციტისა და ვალის წესის მაჩვენებლების ორგანული კანონით განსაზღვრული ლიმიტების ფარგლებში დაბრუნება, სხვადასხვა სცენარის განვითარების შემთხვევაში;
- გასული წლების მსგავსად, 2020 წლის ბოლოს ბიუჯეტიდან გაწეული გადასახდელების მოცულობა მნიშვნელოვნად გაიზარდა. კერძოდ, მხოლოდ დეკემბერში დახარჯული თანხის ოდენობამ 2.3 მლრდ ლარი და მთლიანი გადასახდელების 13.9% შეადგინა. შედეგად, დეკემბერში ათვისებულმა ასიგნებებმა 11 თვის გადასახდელების საშუალოთვიურ მაჩვენებელს 78.2%-ით გადააჭარბა;
- პანდემიამ გამოიწვია წლის განმავლობაში პროგრამებს/ქვეპროგრამებს შორის თანხების გადანაწილების საჭიროება და გარკვეულწილად შეაფერხა ბიუჯეტით განსაზღვრული პროგრამების განხორციელება, რაც მათზე გამოყოფილი ასიგნებების ათვისების დაბალ მაჩვენებლებში გამოიხატა. თუმცა, საბიუჯეტო ორგანიზაციების ჭრილში გამოვლინდა ბიუჯეტის დაგეგმვასა და შესრულებასთან დაკავშირებული ისეთი შემთხვევებიც, რომლებიც საბიუჯეტო რესურსების მართვის არაეფექტიანობით არის გამოწვეული, რაც საბოლოოდ, ხარჯთაღრიცხვის ცვლილების საჭიროებაში ან/და დაბალი ათვისების მქონე პროგრამების/ქვეპროგრამების არსებობაში გამოიხატა;
- სახელმწიფო აუდიტის სამსახურმა შეისწავლა ბიუჯეტის შესრულების ანგარიშში საინვესტიციო პროექტების შესახებ წარმოდგენილი ინფორმაცია. ანალიზის შედეგად გამოვლინდა პროექტები, რომლებიც თვისობრივად შესაბამისობაშია „საინვესტიციო პროექტების მართვის გზამკვლევით“ განსაზღვრულ საინვესტიციო პროექტის კრიტერიუმებთან, თუმცა „კაპიტალური პროექტების დანართში“ ასახული არ არის;
- ასევე, 2020 წელს, ბიუჯეტის კანონში განხორციელებული ცვლილებისას, კაპიტალური პროექტების მნიშვნელოვან ნაწილს შეეცვალა დაფინანსება. თუმცა, აღნიშნულის შესაბამისად არ მომხდარა „კაპიტალური პროექტების დანართის“ განახლება, რაც გამჭვირვალობისა და ანგარიშვალდებულების კუთხით არსებულ ნაკლოვანებას წარმოადგენს;
- საყურადღებოა, განმახორციელებელი უწყებების მიერ საინვესტიციო პროექტების დაგეგმვის პროცესში არსებული ნაკლოვანებები, რაც ხშირ შემთხვევაში იწვევს პროექტის გეგმების არსებით ცვლილებებს. დაგეგმვის ეტაპზე არსებული ნაკლოვანებები კი თავის მხრივ, პროექტების განხორციელების პროცესზე ახდენს გავლენას, რაც პროექტების ფარგლებში აუთვისებელი რესურსის ან ფაქტობრივი ხარჯის გეგმაზე მნიშვნელოვანი გადაჭარბებით გამოიხატება;
- აუთვისებელი თანხები განსაკუთრებით საყურადღებოა ისეთი საინვესტიციო პროექტებისთვის, რომლებიც ფინანსდება საგარეო საკრედიტო რესურსით და ითვალისწინებს ვალდებულების გადასახადის (Commitment fee) გადახდას სესხის აუთვისებელ ნაწილზე. 2020 წელს საგარეო წყაროებიდან მოზიდული საინვესტიციო კრედიტების ფარგლებში ჯამურად გადახდილმა ვალდებულების გადასახადმა 9.6 მლნ ლარი შეადგინა. აქედან, 70%-ზე დაბალი ათვისების 9 საინვესტიციო პროექტის შემთხვევაში, გადახდილია 3.3 მლნ ლარი;
- 2020 წელს პანდემიის პრევენციისა და მისი შედეგების სალიკვიდაციოდ, ბიუჯეტის კანონში შესული ცვლილებით დაიგეგმა დამატებით 5.6 მლრდ ლარის მობილიზება. ფაქტობრივად მიღებულმა თანხამ 5.1 მლრდ ლარი შეადგინა (ჩამორჩენა გამოწვეულია საგარეო კრედიტების გეგმურზე ნაკლები მობილიზებით). პანდემიის საპასუხოდ გასატარებელი კონკრეტული ღონისძიებების პაკეტის მოცულობა 3.5 მლრდ ლარით განისაზღვრა, ფაქტობრივად დახარჯულმა თანხამ კი 3.2 მლრდ ლარი შეადგინა;
- საყურადღებოა, სსიპ/ა(ა)იპ-ის საკუთარი შემოსავლებისა და ხარჯების გეგმურ და ფაქტობრივ მაჩვენებლებს შორის არსებული გადახრების სიხშირე და მასშტაბი, რაც რიგ შემთხვევებში სისტემატურ ხასიათს ატარებს. აღნიშნულის გათვალისწინებით, მნიშვნელოვანია უწყებების მხრიდან დამატებითი ყურადღების გამახვილდება ბიუჯეტის დაგეგმვის ეტაპზე, რეალისტური პროგნოზების განსაზღვრისათვის;
- 2020 წელს სახელმწიფო ბიუჯეტში 34 სსიპ/ა(ა)იპ-ის მიერ ჯამურად მიიმართა 51.6 მლნ ლარი. საყურადღებოა, რომ 9 ორგანიზაციის მიერ არ მომხდარა კანონმდებლობით განსაზღვრული თანხის ბიუჯეტში მიმართვა, ჯამურად 14.6 მლნ ლარის ოდენობით. აქედან, 5 უწყების შემთხვევაში ადგილი ჰქონდა წლის ბოლოს ნაშთის დაგროვებას, ჯამში 8 მლნ ლარის ოდენობით;
- სსიპ/ა(ა)იპ-ების მიერ კომერციულ ბანკებში განთავსებული ვადიანი დეპოზიტების მოცულობა (2020 წლის ბოლოს 216 მლნ ლარი) მათ მფლობელობაში არსებულ ჭარბი ოდენობით ფულადი რესურსის არსებობაზე მიუთითებს. შესაბამისად, მიზანშეწონილია, გამოუყენებელი ფულადი სახსრები დროულად იქნეს მიმართული სახელმწიფო პროდუქტების/სერვისების შექმნის ან/და გაუმჯობესების მიმართულებით;
- რაც შეეხება სახელმწიფო ვალს, 2020 წლის ბოლოს მისმა მოცულობამ 30.8 მლრდ ლარი შეადგინა და 2.4 მლრდ ლარით (8.6%-ით) გადააჭარბა ბიუჯეტის კანონით დადგენილ ზღვრულ მაჩვენებელს (28.4 მლრდ ლარი). აღნიშნული გამოიწვია როგორც საგარეო ვალის დაგეგმილთან შედარებით 2.3 მლრდ ლარით მეტად ზრდამ, ასევე საშინაო ვალის ზღვრულ მაჩვენებელზე 179 მლნ ლარით გადაჭარბებამ;
- საყურადღებოა, რომ გასული წლებისგან განსხვავებით, 2020 წელს ბიუჯეტის მხარდამჭერი სესხების მოცულობა მნიშვნელოვნად, 2.4 მლრდ ლარით აჭარბებს საინვესტიციო კრედიტების ოდენობას და მთლიანი მოცულობის 73%-ს შეადგენს. საინვესტიციოსგან განსხვავებით, ბიუჯეტის მხარდამჭერ სესხებს წინასწარ განსაზღვრული მიზნობრიობა არ გააჩნიათ და ძირითადად გამოიყენება მიმდინარე საჭიროებების დასაფინანსებლად. 2020 წელს მობილიზებული ბიუჯეტის მხარდამჭერი კრედიტების მნიშვნელოვანი ნაწილი მოხმარდა პანდემიის საპასუხოდ გასატარებელი ღონისძიებების დაფინანსებას;
- სახელმწიფო ბიუჯეტის შიდა რესურსებიდან გაცემული სესხების ანალიზით გამოვლინდა გაცემული სესხების მართვის ეფექტიანობასთან დაკავშირებული ხარვეზები. კერძოდ, 2020 წლის ბოლოს არსებული მდგომარეობით, ვადაგადაცილებაშია 90 სესხი, რომლებზეც რიცხული დავალიანების (ჯამში 405.4 მლნ ლარი) 53%-ს პირგასამტეხლო წარმოადგენს, ხოლო 40%-ს სესხის ძირი თანხა. აღნიშნული სესხების მდგომარეობა წლიდან წლამდე თითქმის უცვლელია. შესაბამისად, მნიშვნელოვანია, განხორციელდეს სესხების მიმდინარე პორტფელის მდგომარეობის შეფასება/ანალიზი და გატარებულ იქნეს ქმედითი ღონისძიებები ვადაგადაცილებული სესხების რესტრუქტურიზაციის მიზნით;
- პროგრამული ბიუჯეტის მომზადებისა და ანგარიშგების პროცესში შეინიშნება სისტემური ხასიათის ნაკლოვანებები, რაც ართულებს პროგრამების ეფექტიანობის შეფასებას. კერძოდ, 2020 წელს მიღწეული შედეგების შეფასების ინდიკატორების 23%-ში გამოვლინდა სისტემური ხასიათის ხარვეზები. აქედან გამომდინარე, მნიშვნელოვანია, საბიუჯეტო ორგანიზაციების მიერ გაგრძელდეს მუშაობა სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის მიერ გაცემული რეკომენდაციების შესრულების მიმართულებით.
