სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის შეფასებით, „საქართველოს 2021 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის წლიური შესრულების შესახებ“ მთავრობის ანგარიში მომზადებულია მოქმედი კანონმდებლობის დაცვით და ყველა არსებითი ასპექტის გათვალისწინებით უტყუარად ასახავს სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულების შესახებ წარმოდგენილ ინფორმაციას. სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის მოხსენებაში წარმოდგენილია შემდეგი სისტემური ხასიათის საკითხები, რომელთა გათვალისწინება მიზანშეწონილია ბიუჯეტის დაგეგმვის/შესრულების პროცესის სრულყოფისა და სახელმწიფო სექტორის ფინანსური მართვის სისტემის ფუნქციონირების გასაუმჯობესებლად:
- ბიუჯეტის შესრულების ანგარიში არ შეიცავს ინფორმაციას მაკროეკონომიკური და ფისკალური რისკების მატერიალიზაციისა და მათ საპასუხოდ განხორციელებული პოლიტიკის პასუხების შესახებ;
- ქვეყნის წინაშე არსებულ ფისკალური რისკების ერთ-ერთ უმთავრეს წყაროს სახელმწიფო საწარმოები წარმოადგენს, რაც ძირითადად განპირობებულია მათი უარყოფითი ფინანსური შედეგებით. კერძოდ, 2020 წელს საწარმოთა ჯამურმა ზარალმა 660 მლნ ლარი შეადგინა;
- 2021 წელს რეალიზდა ისეთი ფისკალური რისკი, რომელიც არაა განხილული „ფისკალური რისკების ანალიზის დოკუმენტში“. აღნიშნული რისკი საერთაშორისო საარბიტრაჟო სასამართლოში მიმდინარე დავებიდან მომდინარეობს. შესაბამისად, მიზანშეწონილია, „ფისკალური რისკების ანალიზის დოკუმენტი“ მოიცავდეს ინფორმაციას ამ რისკისა და მისი პოტენციური გავლენის შესახებ ფისკალურ პარამეტრებზე;
- 2021 წელს გაუმჯობესდა ბიუჯეტის დეფიციტისა და ვალის წესის მაჩვენებლები. მიუხედავად ამისა, დეფიციტის მოცულობა კანონმდებლობით დაწესებული ლიმიტის მიღმა რჩება. კერძოდ:
- ერთიანი ბიუჯეტის დეფიციტმა 6.2% (3.7 მლრდ ლარი) შეადგინა და 3.2 პროცენტული პუნქტით გადააჭარბა ორგანული კანონით დადგენილ ლიმიტს (3.0%);
- ვალის წესის მაჩვენებელი 50.2%-ს გაუტოლდა და ორგანული კანონით განსაზღვრული ნიშნულის (60.0%) ფარგლებშია. საყურადღებოა, რომ ბიუჯეტის შესრულების ანგარიშში წარმოდგენილი ვალის წესის მაჩვენებელი არ მოიცავს სამთავრობო სექტორად დაკლასიფიცირებული საწარმოების ვალდებულებებს, რომლის გათვალისწინებითაც მისი მოცულობა 50.7%-მდე იზრდება;
- პანდემიისა და არსებული გეოპოლიტიკური რისკების ფონზე, მთავრობის ვალის მოცულობა განსაკუთრებით მოწყვლადია ვალუტის გაცვლითი კურსის ცვლილების მიმართ. 2021 წლის ბოლოს არსებული მდგომარეობით, მთავრობის ვალის ნაშთის 80.4%-ს საგარეო ვალი წარმოადგენს. მზარდია ასევე საპროცენტო რისკი, რაც საკრედიტო პორტფელში ცვალებადი საპროცენტო განაკვეთის მქონე სესხების წილის ზრდით გამოიხატება (შეადგენს 46%-ს);
- 2021 წლის ბოლოს ფინანსთა სამინისტრომ გამოაქვეყნა მთავრობის ვალის მართვის სტრატეგია 2022-2025 წლებისთვის, რაც სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის რეკომენდაციას წარმოადგენდა;
- გასული წლების მსგავსად, 2021 წლის ბოლოს ბიუჯეტიდან გაწეული გადასახდელების მოცულობა მნიშვნელოვნად გაიზარდა. კერძოდ, მხოლოდ დეკემბერში დახარჯული თანხის ოდენობამ 2.5 მლრდ ლარი და მთლიანი გადასახდელების 12.6% შეადგინა. შედეგად, დეკემბერში ათვისებულმა ასიგნებებმა 11 თვის გადასახდელების საშუალოთვიურ მაჩვენებელს 58.8%-ით გადააჭარბა;
- პანდემიამ გამოიწვია წლის განმავლობაში პროგრამებს/ქვეპროგრამებს შორის თანხების გადანაწილების საჭიროება და გარკვეულწილად შეაფერხა ბიუჯეტით განსაზღვრული პროგრამების განხორციელება, რაც მათზე გამოყოფილი ასიგნებების ათვისების დაბალ მაჩვენებლებში გამოიხატა. თუმცა, საბიუჯეტო ორგანიზაციების ჭრილში გამოვლინდა ბიუჯეტის დაგეგმვასა და შესრულებასთან დაკავშირებული ისეთი შემთხვევებიც, რომლებიც საბიუჯეტო რესურსების მართვის არაეფექტიანობით არის გამოწვეული;
- 2021 წლის კაპიტალურმა ხარჯებმა 4.8 მლრდ ლარი და მშპ-ს 7.9% შეადგინა. საყურადღებოა, რომ საშუალოვადიან პერიოდში (2022-2025 წლებში) აღნიშნული მაჩვენებელი კლების ტენდენციით ხასიათდება და 8.0%-იან სამიზნე ნიშნულის ჩამოცდება;
- საინვესტიციო პროექტების ანალიზის შედეგად გამოვლინდა ისეთი შემთხვევები, როდესაც პროექტი თვისობრივად შესაბამისობაშია „საინვესტიციო პროექტების მართვის გზამკვლევით“ განსაზღვრულ კრიტერიუმებთან, თუმცა ბიუჯეტის „კაპიტალური პროექტების დანართში“ ასახული არ არის;
- 2021 წლის ბიუჯეტის კანონში განხორციელებული ცვლილებებისას, კაპიტალური პროექტების მნიშვნელოვან ნაწილს შეეცვალა დაფინანსება. მიუხედავად ამისა, შესაბამისად არ დაკორექტირებულა „კაპიტალური პროექტების დანართი“. ასევე, კაპიტალური პროექტის შესრულების მონიტორინგის კუთხით, მნიშვნელოვანია, პროექტების შესრულების მდგომარეობის შესახებ პერიოდული ანგარიშების მომზადება და ბიუჯეტის შესრულების კვარტალურ ანგარიშებთან ერთად წარმოდგენა;
- საინვესტიციო პროექტების შემთხვევაში ადგილი აქვს პროექტების გეგმების არსებით ცვლილებას, რაც დაგეგმვის პროცესში არსებულ ხარვეზებზე მიუთითებს. დაგეგმვის ეტაპზე არსებული ნაკლოვანებები თავის მხრივ, პროექტების განხორციელების პროცესზე ახდენს გავლენას და აუთვისებელი რესურსში ან ფაქტობრივი ხარჯების გეგმაზე გადაჭარბებაში გამოიხატება;
- 2021 წელს პანდემიის საპასუხოდ გასატარებელი ღონისძიებების დაფინანსების მიზნით, საერთაშორისო საფინანსო ინსტიტუტებიდან მობილიზებულ იქნა 1.9 მლრდ ლარი. მათ შორის, 1.8 მლრდ ლარი კრედიტის, ხოლო 69 მლნ ლარი გრანტის სახით. პანდემიის საპასუხოდ გატარებული ღონისძიებებისთვის ფაქტობრივად დახარჯულმა თანხამ ჯამურად 4.1 მლრდ ლარი შეადგინა;
- საყურადღებოა, სსიპ/ა(ა)იპ-ების საკუთარი შემოსავლებისა და ხარჯების გეგმურ და ფაქტობრივ მაჩვენებლებს შორის არსებული გადახრების სიხშირე და მასშტაბი, რაც რიგ შემთხვევებში სისტემატურ ხასიათს ატარებს. აღნიშნულის გათვალისწინებით, მნიშვნელოვანია უწყებების მხრიდან დამატებითი ყურადღების გამახვილება ბიუჯეტის დაგეგმვის ეტაპზე, რეალისტური პროგნოზების განსაზღვრისათვის;
- გათვალისწინებულ იქნა სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის რეკომენდაცია და საქართველოს მთავრობის ინიციატივით, 8 სსიპ-მა საკუთარი ნაშთებიდან 2021 წლის ბიუჯეტში მიმართა 66 მლნ ლარი. მიუხედავად ამისა, სსიპ/ა(ა)იპ-ების მიერ კომერციულ ბანკებში განთავსებული ვადიანი დეპოზიტების მოცულობა (2021 წლის ბოლოს 119 მლნ ლარი) მათ მფლობელობაში არსებულ ჭარბი ოდენობით ფულადი რესურსის არსებობაზე მიუთითებს. შესაბამისად, მიზანშეწონილია, გაგრძელდეს მუშაობა გამოუყენებელი ფულადი სახსრების იდენტიფიცირებასა და მათ მიმართვაზე სახელმწიფო პროდუქტების/სერვისების შექმნის ან/და გაუმჯობესების მიმართულებით;
- 2021 წლის ბოლოს სახელმწიფო ვალის მოცულობამ 31.2 მლრდ ლარი შეადგინა, რაც 381 მლნ ლარით (1.2%-ით) აღემატება 2020 წლის ანალოგიურ მაჩვენებელს. აღნიშნულ ზრდაზე გავლენა იქონია როგორც ეროვნული ვალუტის გამყარებამ (ვალის მაჩვენებელი შეამცირა 2.9 მლრდ ლარით), ასევე ახალი სესხების აღებამ (ვალის მაჩვენებელი გაზარდა 3.2 მლრდ ლარით);
- საგარეო საკრედიტო რესურსების ხარჯზე გაცემული სესხების პორტფელის ანალიზისას, სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის მიერ იდენტიფიცირებულ იქნა ნაკლოვანებები, რომლებიც ძირითადად პორტფელთან დაკავშირებულ საკრედიტო/სავალუტო რისკებსა და მათი მართვის ეფექტიანობის საკითხებს უკავშირდება. კერძოდ:
- საგარეო საკრედიტო რესურსის ხარჯზე გაცემული სესხების მთლიანი პორტფელის მოცულობა 3.2 მლრდ ლარს შეადგენს;
- პორტფელში აღირიცხება 69 სესხი, საიდანაც 16 მათგანი რესტრუქტურირებულია;
- 2020-2021 წლებში ბენეფიციარების მიერ სესხის ძირითადი თანხის დაფარვის გადავადების მოთხოვნით 249.2 მლნ ლარის მოცულობის 13 სესხის რესტრუქტურირება განხორციელდა. იმის გათვალისწინებით, რომ ხელშეკრულებით განსაზღვრული ვალდებულებების შეუსრულებლობის ან/და გადავადების შემთხვევაში, სესხის მომსახურება და დაფარვა სახელმწიფო ბიუჯეტიდან ხორციელდება, სესხების რესტრუქტურიზაცია ბიუჯეტისადმი დამატებითი წნეხის წყაროს წარმოადგენს;
- საკრედიტო რისკებით ხასიათდება სახელმწიფო საწარმოებზე გადასესხებული თანხები. კერძოდ, ბენეფიციარი ხუთი საწარმოდან ორი საშუალოზე მაღალი რისკიანობით ხასიათდება. საწარმოთა რისკიანობის მოცემული დონე, ხელშეკრულებით მათზე დაკისრებული ვალდებულებების მომსახურების შესაძლებლობას გარკვეულწილად ზღუდავს;
- უკანასკნელ წლებში საგარეო საკრედიტო რესურსების ხარჯზე გაცემული სესხების პორტფელის მნიშვნელოვანი ზრდის გათვალისწინებით, მიზანშეწონილია, ფინანსთა სამინისტრომ შეიმუშაოს გადასესხების პოლიტიკა, რომელშიც აისახება გადასესხების პროცესის სრული ციკლი და შესაბამისად, უზრუნველყოფს გამჭვირვალე და ერთგვაროვანი მიდგომის ჩამოყალიბებას აღნიშნული პროცესის თითოეული ეტაპისთვის. მსგავსი ტიპის პოლიტიკის დოკუმენტის არსებობას მოითხოვს მსოფლიო ბანკის „ვალის მართვის ეფექტიანობის შეფასების სახელმძღვანელოც“ (DeMPA);
- ასევე, მიზანშეწონილია, ფინანსთა სამინისტრომ საბიუჯეტო დოკუმენტაციაში წარმოადგინოს დეტალური ინფორმაცია საგარეო საკრედიტო რესურსის ხარჯზე გაცემული სესხების პორტფელისა და სახელმწიფო საწარმოებზე წლის განმავლობაში ბიუჯეტიდან მიმართული დაფინანსების შესახებ;
- რაც შეეხება შიდა რესურსებიდან გაცემულ სესხებს, მათი ანალიზით გამოვლინდა მართვის ეფექტიანობასთან დაკავშირებული ხარვეზები. კერძოდ, 2021 წლის ბოლოს არსებული მდგომარეობით, 174 სესხიდან ვადაგადაცილებაშია 90, რომლებზეც დარიცხული დავალიანების (ჯამში 401 მლნ ლარი) 54%-ს პირგასამტეხლო წარმოადგენს, ხოლო 39%-ს სესხის ძირი თანხა. აღნიშნული სესხების მდგომარეობა წლიდან წლამდე თითქმის უცვლელია. შესაბამისად, მნიშვნელოვანია, განხორციელდეს სესხების მიმდინარე პორტფელის მდგომარეობის შეფასება/ანალიზი და გატარებულ იქნეს ქმედითი ღონისძიებები ვადაგადაცილებული სესხების რესტრუქტურიზაციის მიზნით;
- პროგრამული ბიუჯეტის მომზადებისა და ანგარიშგების პროცესში შეინიშნება სისტემური ხასიათის ნაკლოვანებები, რაც ანგარიშგების ეტაპზე ართულებს პროგრამების ეფექტიანობის შეფასებას. კერძოდ, შედეგების შეფასების ინდიკატორების 27%-ში გამოვლინდა სისტემური ხასიათის ხარვეზები, რაც 4%-ით მეტია წინა წლის ანალოგიურ მაჩვენებელთან შედარებით. შესაბამისად, მიზანშეწონილია, ფორმალურად დამტკიცდეს პროგრამული ბიუჯეტის დანერგვის სამოქმედო გეგმა, სადაც გაწერილი იქნება რეფორმის ფარგლებში განსახორციელებელი კონკრეტული აქტივობები შესაბამისი ვადებითა და პასუხისმგებელი უწყებებით.
