წარმოდგენილი ბიუჯეტის კანონპროექტის პაკეტი მოიცავს ფისკალური პოლიტიკის დახვეწასთან დაკავშირებულ მნიშვნელოვან ცვლილებებს. ამასთანავე, აღსანიშნავია, რომ პროექტში გათვალისწინებულია სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის მიერ გასული წლების განმავლობაში გაცემული რიგი რეკომენდაციები, რაც საბიუჯეტო პროცესის, ინფორმაციის ხარისხისა და ანგარიშგების გაუმჯობესებაზეა ორიენტირებული. კერძოდ:
- გაძლიერდა სამინისტროების საშუალოვადიანი სამოქმედო გეგმების შესაბამისობა ძირითადი მონაცემებისა და მიმართულებების დოკუმენტთან (BDD) და ბიუჯეტის კანონში წარმოდგენილ მაჩვენებლებთან;
- ნაწილობრივ დარეგულირდა სარეზერვო ფონდების მართვის საკითხი[1];
- დაიხვეწა პროგრამული ბიუჯეტის შედგენის მეთოდოლოგია;
- საკანონმდებლო დონეზე დაიხვეწა ფისკალური წესების შესახებ ანგარიშგების საკითხი.
ამასთანავე, ბიუჯეტის კანონის პროექტის მომზადების პროცესში ჯერ კიდევ შეინიშნება რიგი ნაკლოვანებებისა. შესაბამისად, მნიშვნელოვანია პროექტის შემდგომი განხილვის პროცესში, გათვალისწინებულ იქნეს სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის შემდეგი რეკომენდაციები:
- ბიუჯეტის კანონპროექტზე თანდართულია „საშუალოვადიანი პროგნოზების შედარებითი ანალიზის“ დოკუმენტი, სადაც წარმოდგენილია მაკროეკონომიკური პროგნოზების ცვლილებების ანალიზი წინა პერიოდთან მიმართებაში, რაც დადებითად უნდა შეფასდეს. თუმცა, აღსანიშნავია, რომ რიგი მაკროეკონომიკური პარამეტრების შემთხვევაში დოკუმენტი არ მოიცავს საკმარის ახსნა-განმარტებებს კორექტირებების გამომწვევი ეკონომიკური ფაქტორების შესახებ. რამდენადაც მაკროეკონომიკური ინდიკატორების საპროგნოზო მაჩვენებლების რეალისტურობას მნიშვნელოვანი გავლენა აქვს ფისკალურ პარამეტრებზე, მნიშვნელოვანია ბიუჯეტის კანონის პროექტი ამ მიმართულებით მოიცავდეს დეტალურ მიზეზ-შედეგობრივ ანალიზს.
წარმოდგენილ კანონპროექტთან ერთად ცვლილებები შედის „ეკონომიკური თავისუფლების შესახებ“ ორგანულ კანონში, რომლებიც ეყრდნობა საერთაშორისო სავალუტო ფონდის (IMF) ტექნიკური დახმარების ფარგლებში გაცემულ რეკომენდაციებს. კერძოდ:
- რეკომენდაციის მიხედვით, ორგანული კანონით განსაზღვრული გადასახდელების არსებული 30%-იანი ზღვარი უმჯობესია ჩანაცვლდეს ხარჯების ნომინალური ზღვრებით ძირითადი მონაცემებისა და მიმართულებების დოკუმენტში (BDD). ორგანული კანონის ცვლილების პროექტში ამოღებულია გადასახდელების არსებული წესი, თუმცა ალტერნატიული ვარიანტი, რომელიც შემოთავაზებული ჰქონდა საერთაშორისო სავალუტო ფონდს, წარმოდგენილი არ არის. თავის მხრივ, ძირითადი მონაცემებისა და მიმართულებების დოკუმენტის, როგორც ფისკალური წესის ეფექტურ ინსტრუმენტად გამოყენებისათვის, საჭიროა მის დაგეგმვაში არსებული ხარვეზების აღმოფხვრა, რაც გულისხმობს წლის განმავლობაში განხორციელებული დიდი რაოდენობისა და მოცულობის ცვლილებების შემცირებას;
- დადებითად უნდა შეფასდეს ის ფაქტი, რომ ფართოვდება ბიუჯეტის ბალანსის (დეფიციტის) წესის დაფარვის არეალი და იგი ვრცელდება არა ნაერთი ბიუჯეტის, არამედ - ერთიანი ბიუჯეტის აგრეგატებზე დაყრდნობით გაანგარიშებულ მაჩვენებელზე, რაც მოიცავს სსიპ/ა(ა)იპ-ების კანონმდებლობით ნებადართულ საკუთარ შემოსავლებს;
- წარმოდგენილი ორგანული კანონის პროექტი ითვალისწინებს განათლების სისტემის რეფორმის საჭიროებებიდან გამომდინარე სახელმწიფო ბიუჯეტის დაგეგმვის შესაძლებლობას 3.0%-ზე უფრო მაღალი დეფიციტის მაჩვენებლით. აღნიშნული დასაშვებია 2025 წლამდე ერთჯერადად, არაუმეტეს სამი წლის ვადით. სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის შეფასებით, მსგავსი სახის გამონაკლისის შესაძლებლობის შემთხვევაში, მნიშვნელოვანია დეტალურად იქნეს წარმოდგენილი ინფორმაცია მოსალოდნელი რეფორმის არსის, საჭირო რესურსისა და დეფიციტის მაჩვენებელზე შესაძლო ზეგავლენის შესახებ. ამასთანავე, მიზანშეწონილია ამ შემთხვევისთვის განისაზღვროს ის მაქსიმალური ზღვარი, რომლითაც დასაშვები იქნება დეფიციტის დაგეგმვა დადგენილ ლიმიტზე გადაჭარბებით;
- ეკონომიკური თავისუფლების შესახებ“ ორგანული კანონის ცვლილების პროექტის მიხედვით, იცვლება მშპ-თან მიმართებაში ვალის მაჩვენებლის დათვლის მიდგომა. კერძოდ, სახელმწიფო ვალის ნაცვლად მოხდება მთავრობის ვალის მაჩვენებლის გამოყენება. სახელმწიფო ვალისგან განსხვავებით მთავრობის ვალი დამატებით მოიცავს მუნიციპალიტეტებისა და სსიპ/ა(ა)იპ-ების ვალს; ასევე „საჯარო და კერძო პარტნიორობის შესახებ“ საქართველოს კანონის საფუძველზე აღებული ვალდებულებების მიმდინარე ღირებულებას. ამასთან, მასში არ შედის ეროვნული ბანკის ვალი საერთაშორისო სავალუტო ფონდის (IMF) მიმართ. აღსანიშნავია, რომ საერთაშორისო სავალუტო ფონდის (IMF) რეკომენდაციით, მთავრობის ვალი ასევე უნდა მოიცავდესიმ სახელმწიფო საწარმოების ვალს, რომლებიც კლასიფიცირდებიან როგორც სამთავრობო სექტორი, რაც ორგანული კანონის ცვლილების პროექტში არ იქნა წარმოდგენილი;
- მიუხედავად ვალის განმარტებაში განხორციელებული პოზიტიური ცვლილებებისა, 2019 წლის ბიუჯეტის კანონპროექტში წარმოდგენილი ვალის ნაშთის მაჩვენებელი (42.2% მშპ-თან) სრულად არ მოიცავს შემოთავაზებული რედაქციით განსაზღვრულ კომპონენტებს. სამთავრობო სექტორის ვალის შესახებ სრულყოფილი ინფორმაციის წარდგენისა და მთავრობის ვალის მდგრადობის უზრუნველსაყოფად, მნიშვნელოვანია ფინანსთა სამინისტრომ ბიუჯეტის კანონპროექტის გადამუშავებულ ვარიანტში ასახოს ორგანული კანონის პროექტით განსაზღვრული ყველა კომპონენტი. ასევე მნიშვნელოვანია დროულად დასრულდეს სახელმწიფო საწარმოების დაკლასიფიცირება და სამთავრობო სექტორში მოხვედრილი საწარმოების ვალდებულებები გათვალისწინებულ იქნეს მთავრობის ვალის მოცულობაში;
- ბიუჯეტის კანონის პროექტზე თანდართული „ფისკალური სექტორის მაკროეკონომიკური რისკების ანალიზის“ დოკუმენტი არ მოიცავს სახელმწიფო საწარმოებთან, საჯარო და კერძო თანამშრომლობის პროექტებთან (PPP) და გარანტირებული შესყიდვის ხელშეკრულებებთან (PPA) დაკავშირებული ფისკალური რისკების ანალიზს. ფისკალური წნეხის სრულყოფილად შესაფასებლად, მიზანშეწონილია, მომზადდეს ფისკალური ანალიზის სრული დოკუმენტი ბიუჯეტის კანონის პროექტის მეორე წარდგენასთან ერთად, რაც უზრუნველყოფს ბიუჯეტის განხილვის/დაგეგმვის პროცესის სრულფასოვნად წარმართვასა და ბიუჯეტის კანონის საბოლოოო სახით ჩამოყალიბებას;
- რაც შეეხება სახელმწიფო ვალის ნაშთს, 2019 წელს მისი მოცულობა 1.8 მლრდ ლარით იზრდება 2018 წლის გეგმასთან შედარებით და 19.7 მლრდ ლარს უტოლდება. აღნიშნულ ზრდაში საგარეო ვალის ეფექტი 72%-ს შეადგენს და სავალუტო კურსის ცვლილება კვლავ რჩება სახელმწიფო ვალის პორტფელის მთავარ რისკ-ფაქტორად, რისი მაგალითიც არის 2018 წლის 31 აგვისტოს მდგომარეობით არსებული სახელმწიფოს ვალის ნაშთის 211 მლნ ლარით ზრდა ეროვნული ვალუტის გაუფასურების გამო;
- ყოველივე აღნიშნულიდან გამომდინარე, მიზანშეწონილია, შემუშავდეს და გამოქვეყნდეს სახელმწიფო ვალის მართვის სტრატეგიის დოკუმენტი, რომელშიც წარმოდგენილი იქნება მთავრობის ხედვა სახელმწიფო ვალის მართვასთან დაკავშირებით;
- აღსანიშნავია, რომ ბიუჯეტის კანონპროექტს თან ახლავს მთავრობის ვალის მდგრადობის ანალიზი. თუმცა, წარმოდგენილი ცვლადებისა და შოკების რეალისტურობის უზრუნველსაყოფად, მნიშვნელოვანია მთავრობის ვალის ნაშთი მოიცავდეს მუნიციპალიტეტებისა და სსიპ-ების ვალდებულებებს, ხოლო პირობითი ვალდებულებების ანალიზი ეყრდნობოდეს განახლებულ მონაცემებს;
- 2019 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონის პროექტით დაფინანსება ეზრდება ისეთ საინვესტიციო პროექტებს (18 პროექტი), რომელთა შესრულების მაჩვენებელი 2018 წლის 8 თვის მდგომარეობით 9 თვის გეგმასთან მიმართებაში 50%-ზე დაბალია. კრედიტის სახით გამოყოფილი სახსრების დაგვიანებით ათვისება ზრდის სესხის მომსახურების ხარჯებს[2]. 2018 წლის 8 თვის მდგომარეობით, ჯამურად გადახდილ იქნა 1.6 მლნ ლარის ოდენობის ვალდებულების გადასახადი (Commitment Fee);
- რაც შეეხება ბიუჯეტის შემოსავლებს, საყურადღებოა, რომ „გრანტების“ მუხლში სსიპ/ა(ა)იპ-ების მიერ მობილიზებული საკუთარი შემოსავლებიდან ბიუჯეტში მისამართი თანხების გეგმური მაჩვენებელი 50 მლნ ლარით განისაზღვრა. 2017 წლიდან საკუთარი შემოსავლების ხარჯზე ფუნქციონირებად სსიპ-ებს დაევალათ კანონმდებლობით ნებადართული საკუთარი შემოსავლების არანაკლებ 10%-ის მიმართვა სახელმწიფო ბიუჯეტში. თუ გავითვალისწინებთ სსიპ/ა(ა)იპ-ების მიერ 2019 წლისათვის დაგეგმილი შემოსავლების მოცულობას, მათ მიერ სახელმწიფო ბიუჯეტში მისამართი თანხების ოდენობა გადააჭარბებს 60 მლნ ლარს;
- ასევე უნდა აღინიშნოს, რომ პროცენტიდან მისაღები შემოსავლების საპროგნოზო მაჩვენებელი კონსერვატიულად არის დაგეგმილი. კერძოდ, ბიუჯეტის ნაშთის აუქციონის გზით კომერციული ბანკებში, დეპოზიტებზე განთავსებიდან 2019 წელს მისაღები საპროცენტო შემოსავლების მოცულობა 35 მლნ ლარით არის დაგეგმილი, მაშინ როდესაც 2018 წლის 8 თვეში ამ მუხლში უკვე მობილიზდა 43 მლნ ლარი;
- პროგრამული ბიუჯეტირების მიმართულებით წინ გადადგმული ნაბიჯების მიუხედავად, პროგრამული ბიუჯეტი ჯერ კიდევ არ წარმოადგენს ბიუჯეტის კანონის ნაწილს და ხარვეზებით ხასიათდება, რაც ართულებს პროგრამების ეფექტიანობის შეფასებას. შესაბამისად, ამ მიმართულებით სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის მთავარ რეკომენდაციად რჩება სამოქმედო გეგმის შემუშავება, სადაც გაწერილი იქნება რეფორმის ფარგლებში განსახორციელებელი კონკრეტული აქტივობები შესაბამისი ვადებითა და პასუხისმგებელი უწყებებით. რეფორმის გაცხადებული მიზნობრივი ნიშნულების არსებობა გაზრდის ამ პროცესში ჩართული საჯარო უწყებების პასუხისმგებლობის ხარისხს და ამასთან, ხელს შეუწყობს რეფორმის მიმდინარეობის მონიტორინგს.
სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის შეფასებით, გარდა დასკვნაში მოცემული შენიშვნებისა, „2019 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონის შესახებ“ საქართველოს კანონის პროექტი სათანადოდ არის მომზადებული არსებული დაშვებების საფუძველზე, შესაძლებელია შეფასდეს საფუძვლიანად და კანონიერად მოქმედი ნორმატიული ბაზის გათვალისწინებით.
[1] საბიუჯეტო კოდექსის ცვლილების პროექტის მიხედვით შეიზღუდა სარეზერვო ფონდების დასაშვები მოცულობა და დაწესდა მათი წლის განმავლობაში ზრდის ზედა ზღვარი, 20%-ის ოდენობით.
[2] კონტრაქტების ნაწილი ითვალისწინებს მსესხებლისათვის ვალდებულების გადასახადის დაკისრებას სესხის აუთვისებელ ნაწილზე.
