სახელმწიფო აუდიტის სამსახური

ცენტრალური 14 ნოემბერი, 2018
დასკვნა "საქართველოს 2019 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის შესახებ" საქართველოს კანონის პროექტზე" (მეორე წარდგენა)

ბიუჯეტის კანონპროექტის გადამუშავებული ვარიანტი მოიცავს ფისკალური პოლიტიკის დახვეწასთან დაკავშირებულ მნიშვნელოვან ცვლილებებს. ამასთანავე, აღსანიშნავია, რომ პროექტში გათვალისწინებულია სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის მიერ გაცემული რიგი რეკომენდაციები, რაც საბიუჯეტო პროცესის, ინფორმაციის ხარისხისა და ანგარიშგების გაუმჯობესებაზეა ორიენტირებული. კერძოდ:

კანონპროექტსა და მასზე თანდართულ დოკუმენტებში წარმოდგენილი ინფორმაციით:

-      გათვალისწინებულ იქნა სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის 2 რეკომენდაცია:

  • „ეკონომიკური თავისუფლების შესახებ“ ორგანული კანონის ცვლილების პროექტიდან ამოღებული იქნება „განათლების სისტემის რეფორმის განხორციელებასთან დაკავშირებით“ დეფიციტის ზღვრის დარღვევის გამონაკლისის დაშვების შესაძლებლობა;
  • ბიუჯეტის გადამუშავებულ ვარიანტში 10 მლნ ლარით გაიზარდა სსიპ-ების კანონმდებლობით ნებადართული საკუთარი შემოსავლებიდან ბიუჯეტში მისამართი თანხების მოცულობა, რის შედეგადაც „გრანტების“ მუხლის საპროგნოზო მაჩვენებელი 60 მლნ ლარს გაუტოლდა.

-      ფინანსთა სამინისტროს ინფორმაციით კანონპროექტის საბოლოო ვარიანტში მოხდება სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის დამატებით 3 რეკომენდაციის[1] ასახვა:

  • კანონპროექტის საბოლოო ვარიანტს დაემატება სახელმწიფო საწარმოებისა და PPP/PPA[2] ხელშეკრულებების ფისკალური რისკების ანალიზი. მიზანშეწონილია, „ფისკალური სექტორის მაკროეკონომიკური რისკების ანალიზის” სრულყოფილი დოკუმენტი თან ახლდეს მომავალი წლის ბიუჯეტის კანონპროექტის მეორე წარდგენას.

-      ფინანსთა სამინისტროს ინფორმაციით, მიმდინარეობს მუშაობა სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის მიერ გაცემულ 4 რეკომენდაციაზე[3] და მათი გათვალისწინება მოხდება საჯარო ფინანსების მართვის რეფორმის პროცესში. მაგალითად:

  • იგეგმება ვალის მართვის სტრატეგიის დამტკიცება და გამოქვეყნება მიმდინარე წლის ბოლომდე;
  • იგეგმება პროგრამული ბიუჯეტის დანერგვის პროცესთან დაკავშირებით სამოქმედო გეგმის შემუშავება და მხარჯავი დაწესებულებების შესაძლებლობების განვითარება.

ამასთანავე, ბიუჯეტის კანონპროექტის გადამუშავებული ვარიანტის მომზადებისას, საყურადღებოა სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის შემდეგი რეკომენდაციები:

  • საერთაშორისო სავალუტო ფონდის შეფასებით მნიშვნელოვანია სახელმწიფო ვალის ნაშთის „უსაფრთხო“ დონის (35-40% მშპ-თან მიმართებაში) ფარგლებში შენარჩუნება. სავალუტო კურსის ცვლილება გავლენას ახდენს სახელმწიფო ვალის მოცულობაზე, რის შედეგადაც იგი აჭარბებს საქართველოს სოციალურ-ეკონომიკური განვითარების სტრატეგია „საქართველო 2020“-ით დადგენილ 40%-იან ნიშნულს. თუმცა, სახელმწიფო ვალის მაჩვენებელი[4] (მშპ-სთან მიმართებაში) ნარჩუნდება „ეკონომიკური თავისუფლების შესახებ“ საქართველოს ორგანული კანონით განსაზღვრული 60%-იანი ლიმიტის ფარგლებში;
  • „ეკონომიკური თავისუფლების შესახებ“ ორგანული კანონის ცვლილების პროექტში სრულად არ მოხდა IMF-ის რეკომენდაციების გათვალისწინება. კერძოდ, IMF-ის რეკომენდაციით, მთავრობის ვალი უნდა მოიცავდესიმ სახელმწიფო საწარმოების ვალს, რომლებიც კლასიფიცირდებიან როგორც სამთავრობო სექტორი. მნიშვნელოვანია დროულად დასრულდეს სახელმწიფო საწარმოების დაკლასიფიცირება და შესაბამისი საწარმოების ვალდებულებები გათვალისწინებულ იქნეს მთავრობის ვალის მოცულობაში;
  • „ეკონომიკური თავისუფლების შესახებ“ ორგანული კანონის პროექტით მთავრობის ვალის ნაშთში უნდა შედიოდეს „საჯარო და კერძო პარტნიორობის შესახებ“ საქართველოს კანონის საფუძველზე აღებული ვალდებულებების მიმდინარე ღირებულება. თუმცა, ბიუჯეტის კანონპროექტი აღნიშნულ მაჩვენებელს არ მოიცავს. სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის შეფასებით, მნიშვნელოვანია ვალის ნაშთში გათვალისწინებულ იქნეს როგორც კანონის[5] მიღებამდე, ასევე კანონის დამტკიცების შემდეგ გაფორმებული ხელშეკრულებების ფარგლებში წარმოქნილი ვალდებულებები, რაც უზრუნველყოფს აღნიშნული მიმართულებით არსებული ფისკალური რისკების სრულად წარმოდგენას. მსოფლიო ბანკის საჯარო და კერძო თანამშრომლობის მონაცემთა ბაზაზე დაყრდნობით, 2018 წლისათვის საქართველოში არსებობს 7 ასეთი ტიპის პროექტი[6];
  • ამასთანავე, „ეკონომიკური თავისუფლების შესახებ“ ორგანული კანონის პროექტის მიხედვით, მთავრობის ვალში უნდა შედიოდეს მუნიციპალიტეტებისა და სსიპ-ების ვალები. მნიშვნელოვანია, დროულად დაინერგოს აღნიშნული ვალდებულებების მონიტორინგის სისტემა და წარმოდგენილ იქნეს მთავრობის ვალის შესახებ სრულყოფილი ინფორმაცია;
  • „ეკონომიკური თავისუფლების შესახებ“ ორგანული კანონის პროექტით შემოთავაზებული ცვლილებების მნიშვნელობიდან გამომდინარე, მიზანშეწონილია, ბიუჯეტის კანონპროექტზე თანდართულ დოკუმენტაციაში მოხდეს ინფორმაციის წარმოდგენა დაკორექტირებული ფისკალური წესების (ერთიანი ბიუჯეტის დეფიციტი და მთავრობის ვალის მშპ-თან ფარდობა)  შესაბამისად;
  • მიზანშეწონილია, ბიუჯეტის კანონში სრულყოფილად იყოს წარმოდგენილი ინდივიდუალური სსიპ/ა(ა)იპ-ის გეგმური შემოსავლები და გადასახდელები[7] მათი ფორმირების წყაროების მიხედვით. ბიუჯეტის კანონპროექტის გადამუშავებულ ვარიანტში მოცემულია ინფორმაცია სსიპ/ა(ა)იპ-ების საკუთარი შემოსავლების/გადასახდელების შესახებ, თუმცა, არ არის წარმოადგენილი ინფორმაცია ინდივიდუალური სსიპ/ა(ა)იპ-ის ფარგლებში სახელმწიფო ბიუჯეტიდან მისაღები ჯამური თანხების შესახებ;
  • მნიშვნელოვანია, ბიუჯეტის კანონპროექტზე თანდართული „საშუალოვადიანი პროგნოზების შედარებითი ანალიზი“ მოიცავდეს ინფორმაციას მაკროეკონომიკური პროგნოზების ცვლილების გამომწვევი ეკონომიკური თუ ფისკალური ფაქტორების შესახებ;
  • მიზანშეწონილია, კანონპროექტზე თანდართული განმარტებითი ბარათი მოიცავდეს ინფორმაციას ნაერთი ბიუჯეტიდან ინფრასტრუქტურული პროექტების დაფინანსებაზემისამართი რესურსის მიზნობრივი ნიშნულის (საშუალოვადიან პერიოდში მშპ-ის 8%) გაანგარიშების მეთოდოლოგიის შესახებ. როგორც IMF-ის საჯარო ინვესტიციების მართვის ტექნიკურ შეფასებაში[8] (PIMA) აღინიშნა, ინფრასტრუქტურული პროექტების მართვის და ანგარიშგების მეთოდოლოგია არ არის შესაბამისობაში უკეთესი პრაქტიკის მაგალითებთან, და მნიშვნელოვანია მისი საერთაშორისო სავალუტო ფონდის GFSM[9] კლასიფიკაციასთან შესაბამისობაში მოყვანა;
  • როგორც გასული წლების პრაქტიკამ აჩვენა, რიგ შემთხვევებში, საბიუჯეტო წლის ბოლოს ადგილი ჰქონდა დაუგეგმავი ღონისძიებების განხორციელებას და ავანსების სახით მომავალ წელს განსახორციელებელი ღონისძიებების დაფინანსებას ან საქონლის/მომსახურების შესყიდვას, რაც იწვევს წლის ბოლოს აუთვისებელი საბიუჯეტო რესურსების ჭარბ ხარჯვას. ამასთან დაკავშირებით, მნიშვნელოვანია, როგორც მხარჯავი დაწესებულებების, ისე მაკოორდინირებელი უწყების მხრიდან ყურადღება გამახვილდეს წლის ბოლოს ასიგნებების მასშტაბური ათვისების თავიდან აცილებაზე. რეკომენდაცია არ ეხება კანონმდებლობით განსაზღვრული საქმიანობის შესრულებისთვის და დამტკიცებული ბიუჯეტით გათვალისწინებული ადმინისტრაციული ხარჯებისთვის წინასწარ დაგეგმილი ასიგნებების დეკემბრის თვეში ათვისებას.

სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის შეფასებით, გარდა დასკვნაში მოცემული შენიშვნებისა, „2019 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონის შესახებ“ საქართველოს კანონის პროექტის გადამუშავებული ვარიანტი სათანადოდ არის მომზადებული არსებული დაშვებების საფუძველზე, შესაძლებელია შეფასდეს საფუძვლიანად და კანონიერად მოქმედი ნორმატიული ბაზის გათვალისწინებით.

 


[1] აღნიშნული პარაგრაფი აერთიანებს სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის მიერ გაცემულ რეკომენდაციებს „ფისკალური სექტორის მაკროეკონომიკური რისკების ანალიზის” დოკუმენტში სახელმწიფო საწარმოების და PPP/PPA-ების ფისკალური რისკების და ვალის მდგრადობის ანალიზში საწარმოებიდან/PPP პროექტებიდან გამომდინარე ფისკალური რისკების ანალიზის შესახებ.

[2] PPP - საჯარო და კერძო თანამშრომლობის პროექტები, PPA - გარანტირებული შესყიდვის ხელშეკრულებები.

[3] დამატებით 2 რეკომენდაცია განხილულია ქვემოთ მოყვანილ სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის სხვა მნიშვნელოვან რეკომენდაციებთან ერთად.

[4] 2018 წლის სახელმწიფო ვალის მოსალოდნელი ზღვრული მოცულობა მშპ-თან - 43%.

[5] „საჯარო და კერძო პარტნიორობის შესახებ“ საქართველოს კანონი.

[6] თბილისის აეროპორტი, გარდაბანი 1, გარდაბანი 2, ბათუმის პორტი, ანაკლიას პორტი, ბათუმის კონტეინერების ტერმინალი, ბათუმის აეროპორტი.

[7] გამონაკლისს შესაძლებელია წარმოადგენდეს სსიპ „სოციალური მომსახურების სააგენტოს“ მიერ მოსახლეობის საპენსიო უზრუნველყოფისთვის გაცემული თანხები.

[8] IMF Technical Assistance Report - Public Investment Management Assessment, November 2018.

[9] Government Finance Statistics Manual.