მოხსენება საქართველოს 2023 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულების წლიური ანგარიშის შესახებ

სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის შეფასებით, „საქართველოს 2023 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის წლიური შესრულების შესახებ“ მთავრობის ანგარიში მომზადებულია მოქმედი კანონმდებლობის დაცვით და ყველა არსებითი ასპექტის გათვალისწინებით უტყუარად ასახავს სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულების შესახებ წარმოდგენილ ინფორმაციას. სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის მოხსენებაში წარმოდგენილია შემდეგი სისტემური ხასიათის საკითხები, რომელთა გათვალისწინება მიზანშეწონილია ბიუჯეტის დაგეგმვის/შესრულების პროცესის სრულყოფისა და სახელმწიფო სექტორის ფინანსური მართვის სისტემის ფუნქციონირების გასაუმჯობესებლად:

სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულების წლიურ ანგარიშში გათვალისწინებულია სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის რეკომენდაცია და იგი მოიცავს ინფორმაციას მაკროეკონომიკური და ფისკალური რისკების მატერიალიზაციის მდგომარეობის შესახებ. თუმცა მათ საპასუხოდ განხორციელებული ფისკალური პოლიტიკის პასუხების შესახებ ინფორმაცია წარმოდგენილი არ არის;
ქვეყნის წინაშე არსებული ფისკალური რისკების ერთ-ერთ ძირითად წყაროდ რჩება სახელმწიფო საწარმოები, რაც ძირითადად დაკავშირებულია მათ უარყოფით ფინანსურ შედეგებთან. ასევე, საწარმოთა ნაწილი დამოკიდებულია სახელმწიფო ბიუჯეტიდან მიღებულ დაფინანსებაზე, რაც გარკვეულ შემთხვევებში ფუნქციონირების ხარჯების ან/და ვალდებულებების დაფარვას ხმარდება. ამასთანავე, საბიუჯეტო დოკუმენტაციაში არ ხდება ინფორმაციის წარმოდგენა საწარმოების მიერ ბიუჯეტიდან მიღებული დაფინანსების მოცულობის შესახებ;
იმის გათვალისწინებით, რომ სახელმწიფო მმართველობის სექტორად და სახელმწიფო კორპორაციების სექტორად დაკლასიფიცირებული საწარმოები განსხვავებული ფორმით წარმოქმნიან ფისკალურ რისკებს, მიზანშეწონილია, საწარმოთა აღნიშნული ორი ჯგუფიდან მომდინარე რისკები „ფისკალური რისკების ანალიზის“ დოკუმენტში ერთმანეთისგან გამიჯნულად იქნას გაანალიზებული;
ფისკალური რისკების მნიშვნელოვან წყაროდ რჩება ასევე საერთაშორისო საარბიტრაჟო სასამართლოში მიმდინარე დავები. 2023 წლის ბოლოს არსებული მდგომარეობით, აღნიშნული დავების ფარგლებში სადავო თანხის პოტენციურმა მაქსიმალურმა ოდენობამ 3.6 მლრდ აშშ დოლარი შეადგინა;
მნიშვნელოვანი ფისკალური რისკები იჩენს თავს ქვეყანაში მოქმედ დეპოზიტების დაზღვევის სისტემაში. აღნიშნულიდან გამომდინარე, მიზანშეწონილია, „ფისკალური რისკების ანალიზის“ დოკუმენტში წარმოდგენილი იქნეს ინფორმაცია დეპოზიტების დაზღვევის სისტემიდან მომდინარე პოტენციური რისკების შესახებ;
2023 წელს ბიუჯეტის დეფიციტისა და ვალის წესის მაჩვენებლები წინა წლის დონეზე შენარჩუნდა და ორივე პარამეტრი კანონმდებლობით დაწესებული ლიმიტების ფარგლებშია მოქცეული. კერძოდ:

- ერთიანი ბიუჯეტის დეფიციტმა 2.2% (1.8 მლრდ ლარი) შეადგინა (ლიმიტი - 3.0%);

- ვალის წესის მაჩვენებელი 39.3%-ს გაუტოლდა (ლიმიტი - 60.0%).

საყურადღებოა, რომ სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულების წლიურ ანგარიშში წარმოდგენილი მთავრობის ვალის მოცულობა 2023 წლის ბოლოსთვის შეფასებულია არასრული ოდენობით. კერძოდ, იგი არ მოიცავს სამთავრობო სექტორს მიკუთვნებული 5 სახელმწიფო საწარმოს ვალს, ჯამურად 39 მლნ ლარის ოდენობით;
მთავრობის ვალის შესახებ არაზუსტი სტატისტიკის წარმოება მნიშვნელოვანწილად გამოწვეულია იმ გარემოებით, რომ საწარმოთა სექტორიზაციის პროცესში განხორციელებული საკანონმდებლო ცვლილებების დროს არ დარეგულირებულა სამთავრობო სექტორს მიკუთვნებული საწარმოების მიერ სესხის აღებასთან დაკავშირებული უფლებამოსილებების საკითხი და ამ პროცესში, ფინანსთა სამინისტროს, როგორც მაკოორდინირებელი უწყების ჩართულობა;
სამთავრობო სექტორს მიკუთვნებული საწარმოების მაკონტროლებელი უწყებები მნიშვნელოვანი დივერსიფიცირებით ხასიათდება, რამაც შესაძლოა საწარმოთა რეფორმის განხორციელების პროცესში გარკვეული სირთულეები წარმოქმნას, მაშინ როდესაც რეფორმის განმახორციელებელ ფინანსთა სამინისტროს მათზე პირდაპირი კონტროლი არ გააჩნია. აღნიშნულიდან გამომდინარე, მნიშვნელოვანია, რეფორმის პროცესში ჩართული სახელმწიფო საწარმოების მაკონტროლებელი უწყებების მხრიდან ყურადღება მიექცეს რეფორმის თანმიმდევრულ, ეფექტიან და წარმატებულ განხორციელებას;
მიუხედავად იმისა, რომ 2022 წელთან შედარებით გაზრდილია სამთავრობო სექტორად დაკლასიფიცირებული იმ საწარმოების რაოდენობა, რომლებიც საბიუჯეტო მაჩვენებლებში ინტეგრირებისთვის, კანონმდებლობით განსაზღვრულ პერიოდულ ანგარიშებს წარუდგენენ ფინანსთა სამინისტროს, მონაცემთა სისრულე ისევ არსებით გამოწვევად რჩება. სამთავრობო სექტორს მიკუთვნებული 167 საწარმოდან 2023 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულების წლიურ ანგარიშში ინფორმაცია წარმოდგენილია მხოლოდ 60 საწარმოს შესახებ. ასევე საყურადღებოა მონაცემების ხარისხისა და სიზუსტის საკითხები;
ფისკალურ პარამეტრებზე პოტენციური გავლენის მასშტაბის გათვალისწინებით, მნიშვნელოვანია, სამთავრობო სექტორს მიკუთვნებული საწარმოების მიერ დამატებითი ყურადღება გამახვილდეს ფინანსთა სამინისტროსთვის წარსადგენი ინფორმაციის სისრულისა და სიზუსტის გაუმჯობესების საკითხებზე;
გასული წლების მსგავსად, 2023 წლის ბოლოს სახელმწიფო ბიუჯეტიდან გაწეული გადასახდელების მოცულობა მნიშვნელოვნად გაიზარდა. კერძოდ, მხოლოდ დეკემბერში დახარჯული თანხის ოდენობამ 2.7 მლრდ ლარი და მთლიანი გადასახდელების 12.2% შეადგინა;
2023 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის გადასახდელების დაგეგმვის პროცესში, მხარჯავი დაწესებულებისათვის განსაზღვრული ასიგნებების ზღვრული მოცულობები მნიშვნელოვნად იცვლებოდა 2022 წლის განმავლობაში შემუშავებული BDD-ების სხვადასხვა ვარიანტებში. ბიუჯეტის დაგეგმვა კომპლექსური პროცესია და ბუნებრივია BDD-ების სხვადასხვა ვერსიებში საორიენტაციო მოცულობებს შორის განსხვავების არსებობა, თუმცა საყურადღებოა აღნიშნული განსხვავებების სიხშირე და მოცულობა;
აუდიტის სამსახურის მიერ შესწავლილი 8 სამინისტროს შემთხვევაში, 2023 წელს განხორციელებული ხარჯთაღრიცხვის ცვლილებების ჯამურმა მოცულობამ (პროგრამებს, ქვეპროგრამებსა და საბიუჯეტო კლასიფიკაციის მუხლებს შორის) 1.3 მლრდ ლარი შეადგინა. სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონით განსაზღვრული 155 პროგრამიდან ბიუჯეტის დაზუსტება განხორციელდა 103-ში (პროგრამების საერთო რაოდენობის 66.5%-ში), რაც განსაკუთრებით საყურადღებოა 2023 წლის ბოლო კვარტალში სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონში განხორციელებული ცვლილების ფონზე;
ბიუჯეტის დაზუსტებასთან დაკავშირებით, საყურადღებოა, რომ (1) წლის განმავლობაში საბიუჯეტო ორგანიზაციების მიერ ადგილი აქვს თანხების მიმართვას ისეთი ღონისძიებების/პროექტების დასაფინანსებლად, რომელთა სათანადო დაგეგმვის შემთხვევაში, შესაძლებელი იქნებოდა ასიგნებების ბიუჯეტის დაგეგმვის ეტაპზე გათვალისწინება; (2) ზოგიერთი პროგრამის/ქვეპროგრამის ან ცალკეული საბიუჯეტო კლასიფიკაციის მუხლების ფარგლებში დაგეგმილია ჭარბი ოდენობით რესურსი და აუთვისებელი თანხები წლის განმავლობაში ნაწილდება სხვადასხვა პროგრამებზე/ქვეპროგრამებზე/საბიუჯეტო კლასიფიკაციის მუხლებზე;
სახელმწიფო ბიუჯეტის გადასახდელების აგრეგირებულ დონეზე შესრულების მაღალი მაჩვენებლის მიუხედავად, 15 პროგრამისა (პროგრამების საერთო რაოდენობის 9.7%) და 59 ქვეპროგრამის (ქვეპროგრამების საერთო რაოდენობის 15.9%) შემთხვევაში, ათვისებული იქნა ბიუჯეტის კანონით დამტკიცებული გეგმის 80%-ზე ნაკლები;
2023 წლის ნაერთი ბიუჯეტის კაპიტალურმა ხარჯებმა 6.9 მლრდ ლარი და მშპ-ს 8.5% შეადგინა. საშუალოვადიან პერიოდში (2024-2027 წლებში) აღნიშნული მაჩვენებელი კლების ტენდენციით ხასიათდება და 8.0%-იან სამიზნე ნიშნულს ჩამოსცდება;
2023 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონში განხორციელებული ცვლილებისას, კაპიტალური პროექტების მნიშვნელოვან ნაწილს შეეცვალა დაფინანსება. მიუხედავად ამისა, შესაბამისად არ დაკორექტირებულა „კაპიტალური პროექტების დანართი“. გარდა ამისა, საყურადღებოა, აღნიშნულ დანართში წარმოდგენილი ინფორმაციის სისრულესა და სიზუსტესთან დაკავშირებული საკითხები;
კაპიტალური პროექტის შესრულების მონიტორინგის კუთხით, მნიშვნელოვანია, PIM მეთოდოლოგიით განსაზღვრული პროექტების შესრულების მდგომარეობის შესახებ პერიოდული ანგარიშების მომზადება და სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულების კვარტალურ ანგარიშებთან ერთად წარმოდგენა;
საინვესტიციო/კაპიტალური პროექტების მართვაში იდენტიფიცირებულ ნაკლოვანებებს წარმოადგენს პროექტების გეგმების არსებითი ცვლილებები და დასრულების ვადის დროში გაჭიანურება. გარდა ამისა, პროექტების დაგეგმვის ეტაპზე არსებული გამოწვევები გავლენას ახდენს მათი განხორციელების პროცესზე, რაც ხშირ შემთხვევაში, აუთვისებელი რესურსის ან ფაქტობრივი ხარჯის გეგმაზე მნიშვნელოვან გადაჭარბებაში გამოიხატება;
2023 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონით განსაზღვრული 99 ინფრასტრუქტურული პროექტიდან 7 პროექტის შემთხვევაში საერთოდ არ მომხდარა გეგმით გათვალისწინებული სახსრების ათვისება, ხოლო 25 პროექტის შემთხვევაში, ათვისებული იქნა გამოყოფილი დაფინანსების 80%-ზე ნაკლები;
სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულების წლიურ ანგარიშში სსიპ/ა(ა)იპ-ების შესახებ არ ხდება ინფორმაციის წარმოდგენა ინდივიდუალური სსიპ/ა(ა)იპ-ის შემოსულობების/გადასახდელების შესახებ, მათი ფორმირების წყაროების მიხედვით;
საყურადღებოა, სსიპ/ა(ა)იპ-ების საკუთარი შემოსავლებისა და ხარჯების გეგმურ და ფაქტობრივ მაჩვენებლებს შორის არსებული გადახრების სიხშირე და მასშტაბი, რაც რიგ შემთხვევებში სისტემატურ ხასიათს ატარებს. აღნიშნულის გათვალისწინებით, მნიშვნელოვანია, უწყებების მხრიდან დამატებითი ყურადღების გამახვილება ბიუჯეტის დაგეგმვის ეტაპზე, რეალისტური პროგნოზების განსაზღვრისათვის;
სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის მიერ შესწავლილი ცენტრალურ ბიუჯეტში შემავალი 99 სსიპ/ა(ა)იპ-დან 60-ს, 2023 წლის დეკემბრის ბოლოს კომერციული ბანკების ანგარიშებზე განთავსებული ჰქონდა ჯამურად 714 მლნ ლარის ოდენობის ფინანსური რესურსი, საიდანაც 427 მლნ ლარი მოთხოვნამდე ანაბრებსა და საბარათე ანგარიშებზე იყო განთავსებული, ხოლო 287 მლნ ლარი (11 უწყების) - ვადიან დეპოზიტებზე;
გარკვეულ შემთხვევებში, სსიპ/ა(ა)იპ-ების მიერ კომერციულ ბანკებში განთავსებულ დეპოზიტებზე გამომუშავებული საპროცენტო სარგებლის ჩარიცხვა ხდება იმავე ან სხვა სადეპოზიტო ანგარიშ(ებ)ზე, ნაცვლად ხაზინის ერთიანი ანგარიშისა. ასევე, მოქმედი კანონმდებლობა სსიპ/ა(ა)იპ-ების მიმართ ცხადი სახით არ განსაზღვრავს ვალდებულებას განახორციელონ პერიოდული ანგარიშგება სახაზინო სამსახურის მიმართ კომერციულ ბანკებში განთავსებულ ფინანსურ რესურსებთან დაკავშირებით;
მიზანშეწონილია, ფინანსთა სამინისტრომ შეიმუშაოს სისტემური მიდგომა, რომელიც უზრუნველყოფს სახაზინო სამსახურის მიერ კომერციულ ბანკებში განთავსებული სსიპ/ა(ა)იპ-ების ფინანსური რესურსების შესახებ სრული და ზუსტი ინფორმაციის ფლობას;
2023 წლის ბოლოს არსებული მდგომარეობით, საგარეო საკრედიტო რესურსის ხარჯზე გაცემული სესხების მთლიანი პორტფელის მოცულობა 2.9 მლრდ ლარს შეადგენს. პორტფელში აღირიცხება 75 სესხი, საიდანაც 20 რესტრუქტურიზებულია;
გადასესხებულების პორტფელში რესტრუქტურიზებული სესხების ნაშთი 435 მლნ ლარს შეადგენს, რაც მთლიანი პორტფელის 15.1%-ია. იმის გათვალისწინებით, რომ ქვესასესხო ხელშეკრულებებით განსაზღვრული ვალდებულებების შეუსრულებლობის ან/და გადავადების შემთხვევაში, ძირითადი სასესხო ხელშეკრულების ფარგლებში აღებული ვალდებულებების მომსახურება და დაფარვა სახელმწიფო ბიუჯეტიდან ხორციელდება, სესხების რესტრუქტურიზაცია ბიუჯეტისადმი დამატებითი ფინანსური წნეხის წყაროა;
მნიშვნელოვანია, ფინანსთა სამინისტრომ შეიმუშაოს საგარეო საკრედიტო წყაროებიდან მობილიზებული რესურსის გადასესხების პოლიტიკა/პოლიტიკის დოკუმენტი, რომელშიც აისახება გადასესხების პროცესის სრული ციკლი და შესაბამისად, უზრუნველყოფს გამჭვირვალე და ერთგვაროვანი მიდგომის ჩამოყალიბებას აღნიშნული პროცესის თითოეული ეტაპისთვის;
ასევე, მიზანშეწონილია, სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულების წლიურ ანგარიშს თან ერთვოდეს დეტალური ინფორმაცია საგარეო საკრედიტო რესურსის ხარჯზე გაცემული სესხების პორტფელში განხორციელებული ცვლილებებისა და პორტფელის საბოლოო მდგომარეობის შესახებ;
რაც შეეხება შიდა საბიუჯეტო რესურსებიდან გაცემულ სესხებს, პორტფელში აღრიცხული 169 სესხიდან ვადაგადაცილებაშია 86, რომლებზეც დარიცხული დავალიანების (ჯამში 391.7 მლნ ლარი) 57.8% პირგასამტეხლოა, 35.7% - სესხის ძირი თანხა, ხოლო 6.4% დარიცხული და გადაუხდელი საპროცენტო ხარჯი;
შიდა საბიუჯეტო სესხების არსებული პორტფელი არასრულია, რაც ძირითადად დაკავშირებულია სესხის გამცემი უწყებების მიერ რეესტრის წარმოებაზე პასუხისმგებელი უწყების მიმართ ინფორმაციის წარდგენასთან დაკავშირებული რეგულაციების დარღვევასთან;
2023 წლის ბოლოს მთავრობის ვალის მოცულობა 31.5 მლრდ ლარს გაუტოლდა და მშპ-ს 39.2% შეადგინა. მათ შორის, მთავრობის საგარეო ვალი 22.9 მლრდ ლარია, ხოლო საშინაო ვალი - 8.6 მლრდ ლარი;
2023 წლის ბოლოს არსებული მდგომარეობით, მთავრობის ვალის ნაშთის 73%-ს საგარეო ვალი წარმოადგენს. შესაბამისად, არსებული გეოპოლიტიკური რისკების ფონზე, მთავრობის ვალი განსაკუთრებით მოწყვლადი რჩება ვალუტის გაცვლითი კურსის ცვლილების მიმართ;
2023 წლის ბოლოს ფინანსთა სამინისტრომ გამოაქვეყნა მთავრობის ვალის მართვის განახლებული სტრატეგია 2024-2027 წლებისთვის, რომელიც 2024 წლის 20 მაისის მდგომარეობით მთავრობის მიერ მოწონებული არ არის;
მთავრობის ვალის მართვის სტრატეგიაში წარმოდგენილი მიმართულებების საბიუჯეტო პროცესში უკეთ ინტეგრირებისთვის, მიზანშეწონილია, მისი განახლება განხორციელდეს შემდგომი წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონის პროექტის საბოლოო ვარიანტის წარდგენამდე;
დადებითად უნდა შეფასდეს ის ფაქტი, რომ მთავრობის ვალის მართვის 2024-2027 წლების სტრატეგიის დოკუმენტში გათვალისწინებულია სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის რეკომენდაცია და სტრატეგიის პირველ მიმართულებაში მიზნობრივი ნიშნულები, ნაცვლად მთავრობის წმინდა ვალისა, განსაზღვრულია „ეკონომიკური თავისუფლების შესახებ“ საქართველოს ორგანული კანონით განმარტებული მთავრობის ვალის მიმართ;
მთავრობის ვალის მართვის სტრატეგიის ხარისხობრივი გაუმჯობესებისთვის, მიზანშეწონილია, დოკუმენტში წარმოდგენილი მიმართულებები და მიზნობრივი ნიშნულები თანხვედრაში იყოს დოკუმენტის არეალსა და მიზნებთან; ასევე, სტრატეგია მოიცავდეს ვალის მომსახურების ხარჯების შეფასების ინდიკატორ(ებ)ს და სტრატეგიით განსაზღვრული მიზნობრივი მაჩვენებლების პოტენციური გავლენის შეფასებას ამ ინდიკატორ(ებ)ზე;
მთავრობის ვალთან დაკავშირებული სხვადასხვა რისკ-ფაქტორების სრულფასოვანი ანალიზის მიზნით, მიზანშეწონილია, ფინანსთა სამინისტრომ „მთავრობის ვალის მდგრადობის ანალიზი“ მოამზადოს საერთაშორისო სავალუტო ფონდისა და მსოფლიო ბანკის განახლებულ მეთოდოლოგიაზე დაყრდნობით;
პროგრამული ბიუჯეტის მომზადებისა და ანგარიშგების პროცესში შეინიშნება სისტემური ხასიათის ნაკლოვანებები, რაც ართულებს პროგრამების ეფექტიანობის შეფასებას. სამინისტროების შედეგების შეფასების ინდიკატორების 31%-ში გამოვლინდა ხარვეზები;
2023 წლის პროგრამული ბიუჯეტით სამინისტროებისათვის განსაზღვრული ინდიკატორების მიზნობრივ და ფაქტობრივ მაჩვენებლებს შორის 10%-ზე მეტი განსხვავება დაფიქსირდა ინდიკატორების 38%-ში;
პროგრამული ბიუჯეტირების შემდგომი განვითარებისთვის, მიზანშეწონილია, შემუშავდეს ფორმალური სამოქმედო გეგმა, სადაც განისაზღვრება რეფორმის ფარგლებში განსახორციელებელი კონკრეტული აქტივობები შესაბამისი ვადებითა და პასუხისმგებელი უწყებებით;
2022 წელს ბიუჯეტის მართვის ელექტრონულ სისტემაში (ebudget) დაინერგა პროგრამების/ქვეპროგრამების სხვადასხვა პოლიტიკის მიმართულებებთან დაკავშირების მექანიზმი და შესაბამისად, „პროგრამული ბიუჯეტის დანართს“ დაემატა პროგრამების/ქვეპროგრამების ე.წ. „პოლიტიკის კლასიფიკატორი“. თუმცა პროგრამების კლასიფიკაციისთვის ერთიანი სახელმძღვანელო დოკუმენტის არარსებობა ამ პროცესში გარკვეულ გამოწვევებს ქმნის.