სახელმწიფო აუდიტის სამსახური

ცენტრალური 18 ოქტომბერი, 2019
დასკვნა ,,საქართველოს 2020 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის შესახებ’’ საქართველოს კანონის პროექტზე

2020 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონის პროექტში გაუმჯობესებულია წარმოდგენილი ინფორმაციის ხარისხი და შინაარსი. ამასთან, გათვალისწინებულია სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის მიერ გასული წლების განმავლობაში გაცემული რიგი რეკომენდაციები, რაც საბიუჯეტო პროცესის, ინფორმაციის ხარისხისა და ანგარიშგების გაუმჯობესებაზეა ორიენტირებული. კერძოდ:

  • პროექტის პირველ წარდგენას თან ახლავს სახელმწიფო საწარმოების ანალიზი და ინფორმაცია საჯარო და კერძო თანამშრომლობის პროექტების (PPP/PPA) შესახებ;
  • ფინანსთა სამინისტრომ საშინაო ვალის ნაშთში დაიწყო მუნიციპალიტეტებისა და სსიპ-ების ვალდებულებების ასახვა;
  • ეტაპობრივად უმჯობესდება ბიუჯეტის პროგრამულ დანართში წარმოდგენილი ინფორმაცია.

ამასთანავე, ბიუჯეტის კანონის პროექტის მომზადების პროცესში ჯერ კიდევ შეინიშნება რიგი ნაკლოვანებებისა. შესაბამისად, მნიშვნელოვანია პროექტის შემდგომი განხილვის პროცესში, გათვალისწინებულ იქნეს სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის შემდეგი რეკომენდაციები:

  • ბიუჯეტის კანონპროექტზე თანდართული „საშუალოვადიანი პროგნოზების შედარებითი ანალიზის“ დოკუმენტი რიგი მაკროეკონომიკური პარამეტრების შემთხვევაში არ მოიცავს საკმარის ახსნა-განმარტებებს კორექტირებების გამომწვევი ეკონომიკური ფაქტორების შესახებ. რამდენადაც მაკროეკონომიკური ინდიკატორების საპროგნოზო მაჩვენებლების რეალისტურობას მნიშვნელოვანი გავლენა აქვს ფისკალურ პარამეტრებზე, მიზანშეწონილია ბიუჯეტის კანონის პროექტი ამ მიმართულებით მოიცავდეს დეტალურ მიზეზ-შედეგობრივ ანალიზს;
  • ერთიანი ბიუჯეტის დეფიციტი მშპ-ს 2.7%-ს შეადგენს და აკმაყოფილებს ორგანული კანონით დადგენილ 3.0%-იან ლიმიტს. საყურადღებოა, რომ კანონის პროექტზე თანდართული ძირითადი ეკონომიკური და ფინანსური ინდიკატორების დოკუმენტები, რომლებიც ასახავენ ოპტიმისტურ და პესიმისტურ სცენარებს, არ შეიცავს ინფორმაციას ერთიანი ბიუჯეტის პოტენციური მაჩვენებლების, მათ შორის, ალტერნატიული სცენარების რეალიზების შემთხვევაში საშუალოვადიან პერიოდში მოსალოდნელი ერთიანი ბიუჯეტის დეფიციტისა და მისი დაფინანსების წყაროების შესახებ;
  • კანონპროექტით განსაზღვრული მთავრობის ვალის ნაშთის მშპ-სთან ფარდობა 45%-ს შეადგენს (ისტორიული ვალის გათვალისწინებით 46.4%), რაც ორგანული კანონით განსაზღვრული 60%-იანი ნიშნულის ფარგლებშია. თუმცა, მთავრობის ვალში არ არის გათვალისწინებული ისტორიული ვალი, „საჯარო და კერძო პარტნიორობის შესახებ“ საქართველოს კანონის საფუძველზე აღებული ვალდებულებების მიმდინარე ღირებულება და იმ სახელმწიფო საწარმოების ვალი, რომლებიც GFSM 2014-ის მიხედვით უნდა დაკლასიფიცირდნენ როგორც სამთავრობო სექტორი. მთავრობის ვალის მდგრადობის უზრუნველსაყოფად, მნიშვნელოვანია, ფინანსთა სამინისტრომ ბიუჯეტის კანონპროექტის გადამუშავებულ ვარიანტში წარმოადგინოს ორგანული კანონით განსაზღვრული ვალის ყველა კომპონენტი, რომლის საშუალებითაც შეფასდება თუ რა გავლენას მოახდენს აღნიშნული კომპონენტები მთავრობის ვალის მშპ-სთან ფარდობის მაჩვენებელზე;
  • ორგანულ კანონში განხორციელებული ცვლილების შედეგად, 2018 წელს გაუქმდა გადასახდელების წესი[1], თუმცა IMF-ის რეკომენდაციის მიუხედავად, არ მომხდარა ალტერნატიული ვარიანტის შემუშავება. ხარჯების ზღვრული ნიშნულების დაწესებისა და დაცვის ერთ-ერთ საშუალებას წარმოადგენს ხარისხიანი საშუალოვადიანი ბიუჯეტირების დოკუმენტის (MTBF) არსებობა. საქართველოს შემთხვევაში, BDD დოკუმენტის ფისკალური წესის ეფექტურ ინსტრუმენტად გამოყენებისათვის, საჭიროა დაგეგმვის პროცესისა და შესაბამისად - დოკუმენტში წარმოდგენილი მაჩვენებლების მნიშვნელოვანი ხარისხობრივი გაუმჯობესება;
    • კანონპროექტს ასევე თან ახლავს „ფისკალური რისკების ანალიზის“ დოკუმენტი, რომელშიც წარმოდგენილია ინფორმაცია მაკროეკონომიკური რისკ-ფაქტორების, კერძოდ კი პოზიტიური და ნეგატიური შოკების შესახებ, რომელთა რეალიზებამ შესაძლოა გავლენა მოახდინოს ეკონომიკური განვითარების დინამიკაზე. საყურადღებოა, რომ აღნიშნული ინფორმაცია ხშირ შემთხვევაში ზოგადი ხასიათისაა და მიზანშეწონილია შეიცავდეს კონკრეტულ ინდიკატორებს, რომლითაც შესაძლებელი გახდება დოკუმენტში წარმოდგენილი შოკების რეალიზების შეფასება და ანალიზი;
    • „ფისკალური რისკების ანალიზის“ დოკუმენტში მონაცემები არ არის წარმოდგენილი ყველა საჯარო და კერძო თანამშრომლობის (PPP) კონტრაქტის შესახებ. ასევე, მონაცემები ელექტროენერგიის გარანტირებული შესყიდვების ხელშეკრულებებიდან (PPA) ჯამური ხასიათისაა და არ იძლევა კონკრეტულ ინფორმაციას ყველაზე მსხვილი PPA-ების შესახებ. ფისკალური წნეხის სრულყოფილად შესაფასებლად, მიზანშეწონილია, გაგრძელდეს მუშაობა ფისკალური რისკების ანალიზის დოკუმენტის შემდგომ გაუმჯობესებაზე, დასკვნაში განხილული საკითხების შესაბამისად;
    • რაც შეეხება სახელმწიფო ვალის ნაშთს, 2020 წელს პროგნოზირებული მოცულობა 2019 წელს დაგეგმილ მაჩვენებელს 3.6 მლრდ ლარით (18%-ით) აღემატება და ისტორიული ვალის გათვალისწინებით 23.4 მლრდ ლარს უტოლდება. აღნიშნულ ზრდაში საგარეო ვალის ეფექტი 65%-ს შეადგენს და სავალუტო კურსის ცვლილება კვლავ რჩება სახელმწიფო ვალის პორტფელის მთავარ რისკ-ფაქტორად;
    • ბიუჯეტის კანონპროექტს თან ახლავს მთავრობის ვალის მდგრადობის ანალიზი, თუმცა იგი არ ითვალისწინებს სახელმწიფო საწარმოებისა და PPP-ებისგან მოსალოდნელ პირობით ვალდებულებებს. წარმოდგენილი ცვლადებისა და შოკების რეალისტურობის უზრუნველსაყოფად, მნიშვნელოვანია კანონპროექტის შემდეგ წარდგენაში გათვალისწინებულ იქნეს აღნიშნული კომპონენტები და მოხდეს მოსალოდნელი სცენარის ხელახალი განხილვა;
    • ბიუჯეტის კანონპროექტით დაფინანსება ეზრდება ზოგიერთ ისეთ პროგრამას, რომელთა შესრულების მაჩვენებელი 2019 წლის 8 თვის მდგომარეობით 9 თვის გეგმასთან მიმართებაში 50%-ზე დაბალია. მათ შორის არის საგარეო საკრედიტო რესურსით დაფინანსებული 5 საინვესტიციო პროექტი. გასათვალისწინებელია, რომ კრედიტის სახით გამოყოფილი სახსრების დაგვიანებით ათვისება ზრდის სესხის მომსახურების ხარჯებს. მსგავს პროექტებზე, 2019 წლის 8 თვის მდგომარეობით, ჯამურად გადახდილ იქნა 2.6 მლნ ლარის ოდენობის ვალდებულების გადასახადი (Commitment Fee);
    • რაც შეეხება ბიუჯეტის შემოსავლებს, აღსანიშნავია, რომ „სხვა გადასახადების“ საპროგნოზო მაჩვენებლის განსაზღვრა ისევ გამოწვევას წარმოადგენს. ასევე, 2020 წელს დივიდენდებიდან მისაღები შემოსავლების რეალისტური საპროგნოზო მაჩვენებლის განსაზღვრისთვის, მიზანშეწონილია, დივიდენდების გამანაწილებელი კომისია შეიკრიბოს დროულად (კანონპროექტის მესამე წარდგენამდე), რათა მოხდეს მათ მიერ მიღებული გადაწყვეტილების ასახვა დივიდენდების საპროგნოზო მაჩვენებელში;
    • საყურადღებოა, რომ ბიუჯეტის ნაშთის აუქციონის გზით კომერციული ბანკებში, დეპოზიტებზე განთავსებიდან მიღებულ საპროცენტო შემოსავლების პროგნოზი 2019 წელთან შედარებით იზრდება 38 მლნ ლარამდე (9%-ით). 2019 წლის ბოლომდე იგეგმება ნაშთიდან 357 მლნ ლარის, ხოლო 2020 წელს 172 მლნ ლარის გამოყენება. აღნიშნულის შედეგად, 2020 წლის ბოლოს ნაშთის მოცულობა 133 მლნ ლარით განისაზღვრა. აქედან გამომდინარე, საპროგნოზო მაჩვენებელი საჭიროებს დამატებით დასაბუთებას;
    • პროგრამული ბიუჯეტირების მიმართულებით წინ გადადგმული ნაბიჯების მიუხედავად, პროგრამული ბიუჯეტი ჯერ კიდევ არ წარმოადგენს ბიუჯეტის კანონის ნაწილს და ხარვეზებით ხასიათდება, რაც ანგარიშგების ეტაპზე ართულებს პროგრამების ეფექტიანობის შეფასებას. მიზანშეწონილია, გაგრძელდეს მუშაობა პროგრამების მოსალოდნელი შედეგებისა და შეფასების ინდიკატორების შესახებ წარმოდგენილი ინფორმაციის შემდგომ სრულყოფასა და გაუმჯობესებაზე. ასევე, პროგრამული ბიუჯეტის დანერგვის პროცესთან დაკავშირებით შემუშავდეს სამოქმედო გეგმა, განსახორციელებელი კონკრეტული აქტივობების, შესაბამისი ვადებისა და პასუხისმგებელი უწყებების მითითებით.

სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის შეფასებით, გარდა დასკვნაში მოცემული შენიშვნებისა, „2020 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონის შესახებ“ საქართველოს კანონის პროექტი სათანადოდ არის მომზადებული არსებული დაშვებების საფუძველზე, შესაძლებელია შეფასდეს საფუძვლიანად და კანონიერად მოქმედი ნორმატიული ბაზის გათვალისწინებით.

 

 


[1] ნაერთი ბიუჯეტის ხარჯებისა და არაფინანსური აქტივების ზრდის ჯამურმა მაჩვენებელმა არ უნდა გადააჭარბოს მშპ-ს 30%-ს.